PPP模式的发展现状及发展前景
PPP模式的发展现状及发展前景
PPP（Public-Private Partnership）是指在公共服务领域，政府采取竞争性⽅式选择具有投资、运营管理能⼒的社会资本，双⽅按照平等协商原则订⽴合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本⽀付对价的⼀种公共基础设施投资和运作模式。
PPP模式的发展历程
国内⾸个PPP项⽬是2003年北京市地铁4号线项⽬，但2009-2014年期间，由于基建项⽬通过信贷和债券融资渠道较为通畅，PPP模式发展动⼒不⾜。⾃2014年11⽉，国务院出台《国务院关于创新重点领域投融资机制⿎励社会投资的指导意见》，⿎励社会资本加⼤社会事业投资⼒度，建⽴健全政府和社会资本合作（PPP）机制，充分发挥政府投资的引导带动作⽤，创新融资⽅式拓宽融资渠道。各部委于2014年⼤⼒推⼴PPP模式，出台多项PPP⽀持政策。2014年11⽉财政部印发《政府和社会资本合作操作指南（试⾏）》，指导政府和社会资本合作项⽬实施质量，规范项⽬识别、准备、采购、执⾏、移交各环节操作流程。2014年12⽉发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，指出PPP模式主要适⽤于政府负有提供责任⼜适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项⽬，并明确了操作模式。2015-2017年，PPP项⽬快速发展，PPP项⽬总投资⾦额从2016年的8.1万亿元增长⾄2017年末的18.2万亿元。
2018年以来，在强监管的环境下，PPP项⽬进⼊规范发展阶段。2017年12⽉财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项⽬库管理的通知》，对PPP⼊库项⽬整顿清理，纠正PPP泛化滥⽤现象，进⼀步推进PPP规范发展；2018年3⽉财政部发布《关于规范⾦融企业对地⽅政府和国有企业投融资⾏为有关问题的通知》，对资本⾦审查、PPP项⽬进⼀步进⾏规范。监管部门频繁出台了⼀系列针对地⽅政府债务及PPP模式管理政策，PPP模式规模下降。
随着监管环境的逐步稳定，国家各部委对 PPP 模式的不断规范和完善，PPP 模式已成为政府基建投融资的常态化⼯具之⼀，也为政府投融资体制的其他创新模式提供了⽀持。
截⾄2020年末，财政部PPP在库项⽬总计13298项，总投资额为19.2万亿，其中管理库项⽬9928项，投资额为15.21万亿；储备清单项⽬3370项，投资额3.96万亿。
PPP运作⽅式
（1）委托运营模式。委托运营模式是政府将存量公共资产的运营维护职责托付给社会资本或项⽬公司，社会资本或项⽬公司不负责⽤户服务的政府和社会资本合作项⽬运作⽅式。该模式下，政府保留资产所有权，只向社会资本或项⽬公司⽀付委托运营费。
（2）管理合同模式。管理合同模式是指政府将存量公共资产的运营、维护及⽤户管理职责授权给社会资本或项⽬公司的项⽬运作⽅式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项⽬公司⽀付管理费。
（3）TOT模式。转让—运营—移交是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项⽬公司，并由其负责运营、维护和⽤户服务，合同期满后资产及其所有权移交给政府的项⽬运作⽅式。在项⽬运营期间，政府主体起到监督社会资本⽅提供公共服务或产品的作⽤。
（4）BOT模式。建设—运营—移交是社会资本或项⽬公司承担新建项⽬设计、融资、建造、运营、维护和⽤户服务职责，合同期满后项⽬资产及相关权利等移交给政府的项⽬运作⽅式。该模式在城镇污⽔处理、垃圾处理以及光伏发电领域均有应⽤。
（5）ROT模式。改建—运营—移交是政府将公共资产进⾏改扩建，再交给社会资本⽅或项⽬公司进⾏运营，合同期满后再移交给政府主体。该模式是政府在TOT的基础上，增加改建内容的项⽬运作⽅式。
（6）BOO模式。建设—拥有—运营是由BOT⽅式演变⽽来，在BOO模式下，社会资本或项⽬公司拥有项⽬所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，⼀般不涉及项⽬期满移交。
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项⽬，可通过政府授权特许经营，采⽤BOT等模式推进。对于经营收费不⾜以覆盖投资成本、需政府补贴部分资⾦或资源的项⽬，可通过政府授权特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采⽤BOT、BOO等模式推进。对于缺乏“使⽤者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项⽬，可通过政府购买服务，采⽤BOO、委
托运营模式推进。
PPP模式的发展现状
PPP模式的发展现状
管理库项⽬总体稳中有升，但增速逐步放缓。
管理库各阶段项⽬数⼩幅增长，其中处在执⾏阶段的项⽬数量逐渐上升。2021年5⽉，管理库项⽬数量为10132个，同⽐增长5.82%，其中准备阶段项⽬数量为746个；采购阶段的项⽬数量为2046个；执⾏阶段的项⽬数量为7430个，占⽐超过⼀半。管理库投资额稳步增长，其中执⾏阶段项⽬投资额增幅较⼤。2021年5⽉，管理库项⽬投资为15.68万亿元，同⽐增长6.88%，其中准备阶段投资额为0.91万亿元；采购阶段投资额为2.78万亿元；执⾏阶段投资额为11.99万亿元。
图1：2017-2021年3⽉管理库项⽬投资额增速（%）
图2：管理库各阶段项⽬数（个）
图3：管理库各阶段项⽬投资额（万亿元）
PPP项⽬投资规模⼤、周期长、区域分布不均匀。
小项目投资PPP项⽬主要分布在市政⼯程、交通运输、⽣态建设和环境保护等⾏业，项⽬周期相对较长。截⾄2021年7⽉，管理库项⽬数量前5名分别为市政⼯程（4132个）、交通运输（1395个）、⽣态建设和环境保护（957个）、城镇综合开发（625个）和教育（498个）。从投资额来看，交通运输投资额最⾼，为5.2万亿元，市政⼯程紧随其后，⽣态综合开发和⽣态建设和环境保护分别为2万亿元和1.1万亿元。按投资⾦额来看，1-10年内的占⽐仅为5.5%，10年以上的项⽬占⽐超过90%。
从区域分布来看，云贵川PPP项⽬投资规模⼤。当前PPP项⽬投资前⼗⼤省份分别是云南、贵州、四川、河南、浙江、⼭东、江苏、湖北、河北、⼴东，其中云南、贵州、四川均超过1万亿元。当前PPP项⽬区域分布和地区经济⽔平存在不平衡，将给施⼯企业带来资⾦周转压⼒。
图4：PPP项⽬周期及PPP投资额前⼗⼤省份（亿元）
图5：分⾏业管理库项⽬数量（个 )
图6：分⾏业管理库项⽬投资额（万亿元）
PPP项⽬落地加快，市政⼯程、交通运输等领域的PPP项⽬落地率⾼。
执⾏阶段的项⽬逐渐增加，PPP项⽬落地加快。近⼏年管理库项⽬落地率逐⽉⼩幅增长，2021年5⽉，管理库项⽬落地率为72.4%，较2020年5⽉增加了4.5个百分点。
图7：管理库项⽬落地率（%）
截⾄2021年5⽉，市政⼯程⾏业PPP项⽬落地率为41.8%，遥遥领先其他⾏业；交通运输⾏业PPP项⽬落地率为
14.4%；⽣态建设和环境保护、城镇综合开发、教育的落地率分别为9.5%、6.1%和4.7%，分别排第三、第四和第五。
从区域的分布来看，北京落地率⾼达90.7%，居全国第⼀；安徽省略低于北京，落地率为89.5%，居全国第⼆；浙江省和福建省的落地率均为86.7%；新疆居全国第五，落地率为85.1%。
图8：落地率前五的⾏业及地区
PPP项⽬逐渐成为⼯程央企承接业务的重要模式。
随着PPP模式在基建领域的推⾏，⼯程央企承接了⼤量PPP项⽬，逐渐成为⼯程央企承接业务的重要模式。2018年和2019年中国建筑、中国交建、中国中铁和中国中冶PPP新签合同额分别为0.87万亿元和1.16万亿元，整体规模较⼤。2020年中国建筑PPP项⽬总投资额为478亿元，涉及⾼速公路、铁路⼯程和⽔务环保等业务领域；中国交建和中国中冶2020年PPP项⽬新签合同额分别为0.18万亿元和0.09万亿元。
PPP模式的发展前景
缓解政府债务负担，转变政府职能。
我国债务余额与GDP的⽐重由2000年的22.8%提升⾄2020年的45.8%，低于国际普遍认同的60%警戒线，风险总体可控。未来，随着⼈⼝⽼龄化趋势明显，政府财政压⼒将不断攀升。⼀些地⽅政府的债务存在隐患。随着地区的经济不断发展，地⽅政府的债务不断累积，未来可能会存在风险。
通过PPP模式引进社会资本，将原本需要由政府出资、承建的公共服务项⽬转嫁给社会企业，政府也能从过去基础设施公共服务的提供者变成监管的⾓⾊，不仅能保证质量，也能减轻政府债务压⼒。
PPP模式有利于风险合理分配。
PPP项⽬在初期就可以实现风险分配，⼀般包括政府风险、社会资本⽅风险及双⽅共担风险。由于政府分担⼀部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从⽽降低了融资难度，提⾼了项⽬融资成功的可能性。此外，签订灵活可调的合同，可以进⼀步降低未来合理分配风险和再分配新暴露的风险。
为社会资本提供⼤量优质资产，提升经济稳定性。
我国基础设施建设空间⼴阔，PPP模式能为社会资本投资公共基础设施提供重要渠道和优质资产标的。我国经济长期存在储蓄率较⾼，但缺乏优质的投资资产。过剩的储蓄易转化为投机资本，有可能加剧⾦融市场异常波动，为宏观经济的稳定运⾏带来压⼒。PPP模式的稳健发展，能为社会资本提供投资机会，是稳定宏观经济的重要途径。
随着“两新⼀重”等基础设施的加快推进，建设⼯程投资建设模式、项⽬⽣产组织模式将加速变⾰，投资多元化、投建营⼀体化将成为主流，PPP将在基础设施建设中发展重要作⽤。

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