开展中外警务合作的途径与方式
开展中外警务合作的途径与方式
摘 要:国际警务合作是跨国界的执法活动, 一国警察可以跨越国境在另一国行使侦查权。我国应在国际刑警组织的框架内开展国际警务合作, 运用国际侦查协作、刑事司法协助等警务合作方式与有关国家开展合作。
关键词:中外警务合作的途径； 国际警务合作; 引渡; 国际侦查协作; 国际刑警组织。
国际警务合作, 是不同国家的警察机关在警察事务领域为完成特定的警务相互提供支持、援助、协助、配合的一种执法活动。国际警务合作是跨国界的执法活动, 一国警察可以跨越国境在另一国行使侦查权。各国通过跨国界的警务合作, 在国际社会建立起预防和控制犯罪的网络, 为在全球范围内侦查犯罪、获取证据、缉捕犯罪人提供了一个合作的平台。当今跨国犯罪、国际犯罪在全球范围内蔓延, 犯罪分子为逃避法律的追究, 利用现代化的交通条件和各国出入境制度的差异, 作案后持他国护照潜逃出境, 给缉捕犯罪分子带来了难度。因此,国际警务合作是国际社会共同打击犯罪的需要.

  一:中外警务合作的途径主要有:
１．在国际刑警组织框架内开展多边合作。中国公安机关自1984年加入国际刑警组织以后，积极利用该组织框架内的网络系统与各国警方开展业务合作，以个案形式开展联合侦查；利用情报，自行侦查；利用国际刑警渠道，缉捕、遣返在逃人员等。
２．与周边国家开展双边合作。为了维护边境地区的社会秩序，中国公安机关积极谋求发展同周边国家警察机关的业务合作，共同打击跨国犯罪活动。近几年，中国先后同俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌克兰、越南、韩国等国的内政、司法部门签署了合作协议和备忘录。
３．完成维和警务。所谓维和警务，即所有与派遣维和民事警察参与联合国维和行动有关的警务活动的总称。联合国维和民事警察是指应联合国请求，由会员国政府派往联合国维和行动任务区执行维和任务或开展相应维和警务的警官。联合国维和民事警察是联合国维和人员的组成之一。由联合国维和行动部下属的维和民事警察司统一部署指挥。在维和任务区内的领导体系一般分为三级：第一级是负责整个任务区的维和民事警察总部。第二级是任务区维和民事警察总部下属的地区维和民事警察机构或者地区维和警察局。第三级是地区维和民事警察机构下设的维和民事警察分局或者维和警署。其机构不论大小，都相应
地分成行政管理和作战行动两大系列。另外，根据任务区的实际情况，总部还有一些直属机关，如特警队、警察学院、人权案件调查局等。维和民事警察所参加的维和任务区一般分为监督型和执行型两种类型。
1971年10月，第二十六届联合国大会恢复了中国在联合国的合法席位。1988年9月，中国申请加入联合国维持和平行动特别委员会。1989年，我国开始实际参与联合国维和行动。在中国维和警务实践中，中国警队依靠“纪律”、“职业素养”和“团队精神”三大法宝，在联合国维和任务区赢得了良好的声誉。
４．派遣警务联络官。我国的警务联络官是指由公安部派驻到我国驻外使领馆，以外交人员身份代表公安部与驻在国（地区）开展警务联络等项工作的公安民警。警务联络官接受所在国（地区）使领馆党委的统一领导，业务工作由公安部指导。至今，公安部先后向美国、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、土耳其、泰国、日本、乌兹别克、阿富汗、加拿大、法国、俄罗斯、南非、英国、韩国、巴基斯坦、菲律宾等十余个国家派出几十名警务联络官，并将进一步扩大规模。
另外，我国的国际警务合作还包括推动国外的智力引进和出国培训以及其他对外警务援助
任务等。随着中外友好关系的改善和发展，为适应打击国际性犯罪斗争的需要，我国正谋求与更多的国家建立更广泛、持续、有效的国际执法和司法合作的关系，国际警务执法合作的范围也会逐渐扩大。
二、以国际刑警组织为依托, 在国际刑警组织框架内开展国际多边合作是当今国际警务合作的发展趋势
国际刑警组织是世界各国合作打击刑事犯罪的国际组织。1984 年9 月我国加入国际刑警组织, 标志着我国公安机关与世界各国警方进入了新的合作发展阶段。我国在国际刑警组织的框架内与世界各国警察组织开展多边和双边合作, 在打击跨国、走私等个案中与西方国家开展联合侦查。自我国加入国际刑警组织以来, 国际刑警组织中国国家中心局共签发各种通缉通报近万件, 处理来文来电近3 万件, 办理线索案件5000 多件, 办理各类刑事案5000件, 其中办理重大刑事案件700 多起。我国还广泛利用国际刑警组织的情报网络和会员国提供的情报线索, 开展情报侦查, 及时对情报搜集分析, 并将结果迅速传递到国际刑警组织各成员国, 这成为国际社会打击跨国犯罪和国际犯罪的重要手段。我国在国际刑警组织各成员国范围内发布红通缉令, 缉捕查控在逃国际罪犯。发布红通缉令意味着我国司法机关将逮捕
逃犯的权力授予国际刑警组织和其成员国。对于被授权国家来说,它是拘留、逮捕被通缉人的法律依据。正是国际通缉制度, 在世界范围内形成了追捕国际罪犯的网络。我国还利用国际刑警组织渠道遣返引渡罪犯, 这种简易的引渡程序, 执行时间短, 手续简便, 如果有关国家是国际刑警组织的成员国, 则有义务在该组织规定的范围内就引渡案犯进行合作。国际刑警组织促使相关会员国采取行动, 临时逮捕罪犯, 保障引渡顺利实施。国际刑警组织协调安排, 解决执行警察在出入境、过境、押解罪犯等方面的问题。
三、通过缔结中外刑事司法协助条约和引渡条约, 广泛开展国际刑事司法协助、强化双边警务合作是当今国际警务合作的重要渠道和模式.
( 一) 国际刑事司法协助是国际警务合作的重要渠道之一
国际刑事司法协助是国与国之间在刑事事务方面协商互助, 代为实施司法行为的一种活动。它是国际司法合作的重要组成部分, 是刑事诉讼国际化的反映,也是国家间联合采取司法行动惩处跨国犯罪的重要手段, 是国家司法权在域外的延伸。5公安机关办理刑事案件程序规定6第三百四十一条规定, 公安机关开展刑事司法协助和警务合作的范围包括犯罪情报信息的交流与合作, 调查取证, 送达刑事诉讼文书, 移交物证、书证和视听资料, 引渡及国际条约
规定的其他刑事司法协助、警务合作事宜。缔结刑事司法协助条约是实现国际刑事司法协助的主要途径。自1987 年, 中国已经和37 个国家缔结了刑事司法协助协议, 通过缔结刑事司法协助条约, 确立双方合作中的权利和义务关系, 明确合作的范围, 规范合作的程序和方法以及相关的法律问题, 解决合作中可能出现的问题, 合作双方在条约的基础上建立紧密型合作机制。据公安部统计, 我国与亚欧各国执法机构合作, 每年办理的刑事司法协助案件逾百起。国际刑事司法协助关系到国际法和各国国内法等错综复杂的法律关系, 是具有国内与国际双重性质的程序活动, 是不同国家在诉讼程序上的互助。国际刑事司法协助在本质上是一种/ 委托0别国和/ 代为0他国执法的性质, 是以合作国家各自的国内立法为基础的不同国家之间的行为方式。其适用的实体法是各国国内刑法, 其适用的程序是国内诉讼程序。也就是说, 不论对犯罪追诉或者审判、执行, 最终要依据请求国或被请求国的国内法律来进行, 以合作国家各自的国内立法为依据。然而在我国的刑事法律体系中,还没有有关国际刑事司法协助的专门法规, 刑事诉讼法第十七条中虽然有/ 我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助0的条文, 但缺乏刑事司法协助的具体内容和程序规定, 势必影响跨国犯罪的侦破效率。因此, 必须建立我国的国际刑事司法协助制度, 在国内法中建立完整的刑事司法协助法规, 出台专门的5国际刑事司法协助法6, 在刑事诉讼法中增设涉外程序章, 使得我国的刑事司法协助更快地与国际法原则和国际公约相协调。
( 二) 中外引渡条约给国际警务合作执法带来的障碍
中国与有关国家签订引渡条约, 中国死刑执行方式也是我国与各国广泛开展刑事司法合作的重要组成部分。自1993 年以来, 与我国缔结双边引渡条约的国家包括泰国、白俄罗斯共和国等17 个国家, 我国缔结或者参加的载有引渡条款的国际公约( 包括东京公约) 有14 个。2000 年12 月28 日中华人民共和国引渡法的颁布施行, 为国际间加强司法合作提供了法律保障。中国从西方国家引渡罪犯, 是近年来警务合作的重要方式之一, 也是实施最为困难的一种合作方式。中外社会制度、法律制度及司法体制的差异, 给中外协作引渡罪犯、惩治犯罪带来难以克服的障碍。首先, 中外政治性犯罪认定的差异构成了执法合作的障碍。各国对政治犯罪的判断标准不同, 对于国际犯罪, 在中国被认定为刑事犯罪的, 在西方却被认定为政治性犯罪。根据政治犯不引渡的国际法原则, 从西方引渡罪犯回国存在障碍。根据国际法准则, 对于国际犯罪, 不论作案人是否具有政治背景或政治因素, 都不得作为/ 政治犯0拒绝引渡。其次, 西方政治避难制度阻碍了中外引渡合作。中国的刑事犯罪分子往往以在国内受到/ 政治迫害0为由,向西方国家寻求/ 政治避难0, 逃避我国法律的制裁。1987 年在一起涉及中国内地、香港及美国的跨国走私案中, 中国籍案犯王宗晓到美国接受调查和作证时提出/ 政治避难0的要求, 美国方面不顾国际法准则,对这种国际犯罪主犯给予/ 政治庇护0, 拒绝将王交还我国司
法机关。再次, 死刑不引渡是顺利缉捕、引渡逃犯的障碍。死刑犯不引渡, 是指被请求国认为被请求引渡人在引渡后可能在请求国判处死刑或执行死刑时, 拒绝请求国引渡的请求。1989 年张振海劫机案引渡中, 引渡张振海回国的重要条件之一就是日本要求中国不对张振海判处死刑或无期徒刑。
相对于世界上近200 个国家来说, 与中国签订引渡条约的国家显然太少, 而且一些被案犯视为避难所的西方国家, 中国没有与任何一个签订引渡协议。据2004 年8 月16 日5 法制晚报6 报道, 中国目前尚有4000 多名贪官外逃, 500 多亿美元的资金流失到国外。每年惊动高检外事部门的职务犯罪出逃案件为20-30 件, 而引渡回国者为5 名左右。在没有双边引渡条约的情况下, 对于外逃的罪犯, 只能以个案的形式与有关国家通过外交途径解决, 采取互惠的合作方式遣返,能否遣返成功, 则要看两国外交关系。因此, 通过国际刑警组织或外交途径建立中外简易引渡制度, 可以说是一种新的合作方式。中国和泰国引渡条约第九条规定, 在紧急情况下, 缔约一方可以请求缔约另一方临时羁押被请求引渡人, 此种请求可通过外交途径或国际刑警组织以书面方式提出。迄今为止, 也只有中泰两国之间确立了这种简易引渡方式。
( 三) 双边警务合作是当今国际警务合作的重要模式
国际公约作为缔约国之间的协议, 约束力较小, 强制性不高, 很多措施较软, 缔约国既可以把公约的条款作为依据, 也可以不作为依据, 而且国际公约建立的机制在很大程度上要根据缔约国的国内法来实施, 依据国际法和本国法律之间的衔接。因此, 国际条约、地区性条约必须在国家与国家之间签订双边警务条约的基础上才能严格执行合作的有关规定。近年来, 中国政) 94 )府积极同周边国家的警察机关开展国家间双边警务合作。至2000 年, 公安部已经与43 个国家的内务部门签订了警务合作协议, 建立了双边业务合作机制和交流机制。同周边国家开展区域性合作, 形式灵活, 操作简便, 统一行动, 时间迅速。1993 年9 月, 黑龙江省公安厅与俄罗斯的两个地区内务局分别签订了5中国黑龙江省公安厅与俄罗斯联邦滨海边疆地区内务局合作协定6和5关于建立中国黑龙江省公安厅与俄罗斯联邦哈巴罗夫斯克边疆地区内务局工作联系的协议6, 明确了对逃往对方国境的重大刑事犯罪分子和嫌疑分子或非法偷渡、滞留不归人员, 对方一经发现即在最短的时间内交由本国处理。双方开展国际侦查协作, 联合行动, 跨境缉捕, 相互协查办案, 快速遣返移交犯罪嫌疑人, 开创了国际警务合作新的发展阶段。
四、实施国际侦查协作是当今国际警务合作的重要手段
国际侦查协作在合作方式上突破了传统的他国/ 代为0行使刑事侦查权, 转变为直接入境行使侦查权,由委托办案变为共同办案, 由间接协助发展为直接协助, 提高了域外办案效力。跨境追辑、联合侦查、域外调查取证、控制下交付、追缴犯罪收益等侦查协作手段已经成为国际警务合作的重要方式和手段。
1. 跨境追缉, 是指在有关国家警察机关的协助下,对潜逃到国外的犯罪分子继续越境追捕的一项侦查措施。5中华人民共和国公安部和越南社会主义共和国内务部合作协定6规定, 共同制定并实施制止和打击有组织犯罪、非法贩运麻醉药品和精神药品、国际经济犯罪、恐怖活动等各种违法和犯罪活动的措施, 根据双方职权范围, 组织侦察和搜捕犯罪嫌疑分子。

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