城市灾害韧性综合评价指标体系的构建--以深圳市为例
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CITY AND DISASTER REDUCTION
吴嘉琪，暨南大学硕士研究生。主要研究方向为城市公共安全与应急管理，曾担任《广州市医养结合实现路径及困境探索研究项目》项目负责人，发表《Thermodynamic imaging calculation model on COVID-19 transmission and epidemic cities risk level assessment—data from Hubei in China》（SCI ）、《精准监管与嵌入式扶贫中的“微腐败”治理——基于广东经验的考察》等论文，获广州市优秀学生干部等称号。
韧性将城市视作一个有生命力的系统，当其遭受灾害时，系统自身能够抵抗和吸收灾害带来的影响以维持城市的基本运转，能够在危机中迅速恢复到原来的状态并通过自身的调适和学习，达到更好的状态以应对同类型的灾害。有研究表明，关于城市韧性的能力主要包括冗余能力、稳定能力、适应能力、吸收能力及恢复能力，其中吸收能力和恢复能力是城市韧性的核心能力，其他能力围绕其核心能力起到支撑作用。关于韧性的内涵界定研究，大致分为能力恢复说、扰动说、系统说和提升能力说4种，笔者更倾向于系统说，强调城市作为一个有机系统在遭受灾害时的自适应力与学习力。有学者指出，从社会脆弱性到社会生态韧性，灾害韧性为灾害社会科学研究提供
了一种新的研究视角与研究范式，为政府、学界提供了全新的政策视角与理论框架。
目前学界关于韧性评估指标的研究较少，有学者指出，关于韧性城市评估的研究存在较多局限：其一，由于评估指标的多样性与不确定性，实证数据稳定连续地获取相当困难；其二，相较于传统的计算方法而言，自然领域与社会领域的灾害具有动态变化的特点，无法像传统方法一般利用连续稳定的历史数据及灾害发生周期来观察灾害发生频率和规律；其三，由于韧性作用的时间、空间尺度及社会差异也是动态的，并且充满了不确定性和非线型性，导致其评估指标也具有不确定性和易固化的局限性；最后，关于一些“无形”的城市韧性，如价值观和城市幸福感凝聚力等，
城市灾害韧性综合评价
指标体系的构建
—— 以深圳市为例
吴嘉琪　游鸽
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往往难以进行操作化测量与论述。诸如以上，皆是当前学界关于韧性评估指标研究的困境。但无法否认，作为一种学术努力，科学合理的评估指标的构建与摸索，有利于城市灾害韧性的发展与改进。
本文以深圳市为例，首先，根据收集的文本资料、政府官方文件资料及在大量的文献阅读基础上，建构关于深圳市城市灾害韧性评价指标；其次，在搭建的城市灾害韧性评价指标体系框架上，指出深圳
市城市灾害韧性建设存在的问题；最后，根据存在的问题，提出具有针对性的改进建议，探索其城市灾害韧性建设的优化路径。
国内外灾害韧性评估研究概览
（一）国外韧性研究聚焦于社区韧性
2008年，卡特（Cutter）在关于韧性研究中提出了较为系统的初步的灾害韧性评估指标。学者们从不同角度开展评估指标研究，有学者利用地理信息系统（GIS）技术和logistic回归分析，确定各社区泥石流风险和滑坡易感性以建立一种新的评估山坡社区灾害韧性的风险评估方法。有学者试图开发一个模型和工具来衡量社区灾害韧性，为社区灾害韧性评估提供一种可操作测量的思考方向。有学者从灾后的恢复成本为切入点展开社区灾害韧性的定量评估。还有学者跳出社区韧性评估方向，介绍了澳大利亚自然灾害韧性指数设计评估方案，使用韧性评估指数来设计灾害韧性评估方案，对受地震和海啸影响的学校地区进行灾害韧性评估。
（二）国内韧性研究针对性较强
关于灾害韧性评估，国内的切入点较为具体，研究背景也更为明确。有学者以城市基础设施为研究背景，对国际基础设施韧性研究的相关文献进行整理，归纳了城市基础设施韧性研究的框架与定量评估
方法，并将主要的评估方法进行比较研究与特征分析，结合韧性评价框架推算出了韧性的计算方法，指出国际上现有的关于韧性评估的研究主要集中在特定环境下的单一的基础设施韧性的评估，针对性较强。有学者在对国内外的研究概况进行系统梳理的基础上，建构城市韧性评估的概念框架，以气候变化背景下的城市韧性评估为研究背景，对其评估方法进行深究。有学者以整个城市系统应对灾害为研究背景，以韧性基线模型（BRIC）为研究基础，结合专家咨询法构建我国的城市灾害韧性评价指标体系，并对全国288个地级市的灾害韧性进行评估得出相关结论。有学者以海绵城市与气候适应型城市为研究背景，以暴雨作为致灾因子，试图构建出科学可行的韧性城市分类考核指标。
综上所述，关于灾害韧性评估，国内外的研究均尚待深入与完善。国外的研究主要集中在社区韧性的评估上，关于韧性评估的研究起步早且研究成果较为丰富，但由于灾害具有区域特性，很难完全生搬硬套至国内城市的韧性评估上。国内的研究虽然选题聚焦且小，但尚未形成系统成熟的可经检验的评估方法。因此，在国内外文献成果的基础上，本文试图构建本土化城市灾害韧性评估指标体系。
深圳市评价指标体系构建
（一）深圳市安全风险情况
深圳市地处广东南部，珠江口东岸，比邻香港，北部与东莞、惠州接壤。全市共下辖9个行政区和1个新区，总面积1997.47平方公里。据深圳市2018年统计年鉴数据显示，截至2017年末，深圳市常住人
口1252.83万人，其中户籍人口434.72万人，实际管理人口超过2000万人，城市化率100%。至2017年底，地区生产总值为22490.06亿元，以第二和第三产业为主。
深圳市作为一个地域狭小的人口和经济大市，特殊的地理位置决定了城市风险等级较高，各种自然与社会、传统与非传统的风险问题交织并存，城市的公共安全建设与灾害韧性建设面临的问题尤为突出。据深圳市公共安全白皮书，深圳市在洪涝灾害、地质灾害、火灾事故、交通事故、生产安全事故、重大传染病疫情、严重暴力犯罪案件、事件和体性事件等方面，面临较高的风险（图1）。
（二）韧性评估指标体系综述
评估指标是指对评估目标衡量标准的具体规定，意在将抽象化的、虚化的评估目标具体化、操作化，使其能够通过一些量化的直观的数据进行测量和比较，最终得出各个方面的评估结果。指标的选择需要慎重：一是需要充分地反映目标，才能使得后续选择的可操作化的项目与目标充分吻合；二是需要为衡量指标附上合适的可操作化的语言，使其能够通过实际观察加以直接测量；三是指标之间要相互独立，界限清晰，以免重复测量一些相关项目导致评估结果的冗余错误；四是选择的指标应该尽量完备；五是指标之间应该可行并可接受。
卡特等人在2008年的韧性研究中就提出了较为系统
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完整的韧性评估指标，在2010年又将这套评估指标标准化，指出灾害韧性评估指标的选取应该遵循以下基准和原则（图2）：第一是符合韧性的内涵原则，指标的选择要符合韧性的内涵，因为后续城市韧性影响因子的确立需要确定灾害的类型；第二是可比较原则，这一原则与一般的评价指标的选择原则一致，指标应该可以进行直观的操作，能够转化成一些数据之间的比较；第三是代表性原则，灾害发生具有区域的特性，指标的选择在注意区域特性的同时，也要注意灾
；第四是可行性原则，指标的选择应该注意实际情况2013年，比克曼（Birkmann）等人在文章“Framing and societal responses: the MOVE 发的MOVE 框架（Methods for the Improvement of ，并在此基础上系3）。MOVE 物理维度、社会维度、经济维度、随后，安德鲁（Andrew）等人在对快速发展中的印度
MOVE 框架要素，并对其进MOVE 框架的基础上，构建深圳市灾
害韧性评估指标体系。
（三）MOVE 框架评估指标体系
MOVE 框架组成要素主要包括：暴露性、物理维度、社会维度、经济维度、环境维度、缺乏韧性或社会响应能力、风险管理和适应性。
1.暴露性要素
暴露性指是人力、物力资产存在于致灾因子影响区域因而受到影响的潜在损失，主要收集“建筑物与道路的物理增
图1　深圳市城市系统风险特征
S 市城市系统
风险冲击
自然灾害
事故灾难
公共卫生
社会安全
洪涝
地质交通
火灾
生产安全传染病暴力犯罪
……韧性指标
选取原则
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长”与“位于致灾影子影响范围区域的建筑物”这两个指标数据。对于道路和建筑物的物理增长与范围，采用图像分析和社区绘图的方法较为容易追踪被调研地区的情况，获得较为真实的数据。图像分析的技术较为成熟且容易操作，但社区绘图的方法则需要耗费较多的人力与物力，要求调研人员掌握专业
的社区绘图能力，能够较好地辨认社区的建筑物并准确绘出，必要时还需要进行一定周期内的追踪复核，更新绘图资料。　
2.物理维度要素
物理维度主要着眼于建筑材料受到致灾因子的损害范围，主要采用图像分析、社区绘图和计划审查的方式进行数据采集。物理维度指标主要指建筑物材料的抗自然灾害能力，一个地区的建筑物抵抗自然灾害的能力越强，则其韧性更大。
3. 社会维度要素
社会维度要素主要是指当个人与集体社会系统被破坏时，对人类幸福的倾向与特征影响。在住户调查时候，主要
涉及关于年龄、受教育程度、是否残疾、是否是社会弱势体一员等问题的询问和设计，也可以通过人口调查获得相关年龄和受教育程度等个人信息资料。社会维度指标考虑的更多是个体人的因素，关于人的衡量指标及数据获取较为简单，渠道多样，且政府定期的数据库采集使得数据处于稳定更新状态。关于年龄、性别、健康及特殊需求等属于人类资本中的人口属性，目前的研究认为，人类资本属于城市韧性社区的评估指标之一。
深圳疫情风险等级4. 经济维度要素
经济维度要素是指灾害造成的经济价值的潜在损失，包括对经济资产的破坏和生产能力的破坏。经济维度主要从家庭收入、家庭收入的变化、银行账户和更为广泛的经济条件四个方面来测量，更适合采用家庭调查、人口调查和访谈的数据采集方法，类似于此类敏感的家庭金融信息，在数据采集过程中出于被访者的掩饰等心理难以获得较为真实的一手数据，数据误差较大。卡特等人在关于韧性评估指标研究中，
图3　MOVE框架
交互耦合脆弱性
缺乏韧性
暴露性
敏感性干预脆弱性风险
降低
地区地
域国
家
暂存空间
易损性预测的能力减少暴露性
应对的能力
减少敏感性
恢复的能力
提高韧性
致灾因子
致灾因子
适应性
自然活动或社会活动
介入
CITY AND DISASTER REDUCTION
也提出了经济层面的韧性评估指标。关于经济韧性评估指标，学界主要侧重从经济稳定性和经济能力两个方面入手进行测量，前者考虑的是就业、通货膨胀等，而后者正是MOVE 框架定义指标中安德鲁等人所指的财富创造力、家庭资产、家庭能力和负债能力等。
5. 环境维度要素
环境维度要素侧重考虑致灾因子对生态和生物物理系统及其不同功能所造成的损害，测量的是受环境致灾因子危害的生态系统的脆弱度。关于脆弱度的测量和评估集中于地理研究学，有学者采用遥感(RS)和地理信息系统(GIS)等手段获取相关数据，构建衡量脆弱性变化信息的数学模型。RS 和GIS是环境方面衡量生态系统脆弱性常采用的信息采集技术手段，因此基于环境维度要素的测量，不仅要考虑访谈和社区绘图的方法，更要考虑利用地理信息技术进行辅助调研。
6. 缺乏韧性或社会响应能力要素
缺乏韧性或社会响应能力维度是指在危险发生时不能够获得与调动的社区或社会生态系统资源，通过配给卡、地方政府对危害的准备、对灾害威胁的理解度和遭遇过灾害的经历等四个子项目来进行操作化测量。这一指标与卡特等人提出的“组织韧性评估指标”相类似，但侧重于考察社区在遭受灾害时的准备与紧急应变计划，而卡特的“组织韧性评估
反应力、学习力和组织力。
7. 风险管理要素
减轻或转移风险而采取的决策或行动，包括党政机关、企事业组织、非营利组织、军备力量、公民个人等正式或非正式的利益相关者。目前，个人或家庭较为常见的规避风险的行为是购买保险，因此家庭保险或者个人为规避风险做出的投保行为均属于该指标的数据收集范围。政府主导的降低风险与减灾活动可以通过官方的政府文件资料进行整理收集。
8. 适应性要素
适应性是指形成韧性的持续的、长期的过程，强调韧性的形成是一个持续长期的累积动态的过程，侧重于灾害的预警信息的收集、环境的预期变化以及应急计划的实施等。适应性一词最初起源于自然科学，常在气候领域使用，特别是种生物学和进化生态学领域，原意是指有机个体在居住的环境中生
存或再生产需要的特性，后而演变为物种能否适应环境的改变而做出自身的调适等内涵。关于适应性的界定，也经历了由处理能力、响应到调整能力的一个变化过程。
（四）深圳市城市灾害韧性评估指标构建
结合相关文献资料，本文将卡特等人在韧性研究中提出的城市韧性评估指标体系与MOVE框架进行比较，认为MOVE框架中提出的“缺乏韧性及社会响应能力”层面的指标不足以全面地反映出组织或系统在面对灾害时韧性准备。而卡特等人提出的“组织韧性”评估指标从组织的评估力、反应力、学习力和组织力四个层面来评估组织的韧性，更为全面和具体，维度更清晰，分层更合理，因此本文决定用“组织韧性”评估指标代替“缺乏韧性及社会响应能力”指标。
此外，MOVE框架评估指标体系没有将基础设施作为一项评估维度纳入，实践中基础设施的耐受力在韧性研究中具有不可忽视的位置，且“基础设施”指标在内涵上包含了原有的“物理维度”指标，为保证指标之间的相互独立性，本文将“物理维度”指标替换成“基础设施”评估指标。
因此，根据卡特等人提出的韧性评估指标和MOVE框
图4　深圳市城市韧性评估指标
深圳市城市韧性建设存在的问题
本文将卡特等人提出的韧性相关的评估指标与MOVE 框架指标要素进行了融合，提出了衡量深圳市城市韧性评估指标体系，主要包含经济维度、组织维度、社会维度、环境维度、基础设施、暴露性、适应性、风险管理八大一级指标，并根据指标的定义与指标划分的原则，构建起二级指标，在
深圳
环境维度
组织维度
适应性
风险管理
暴露性
基础设施
社会维度
经济维度
城市韧性
评估指标
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