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今年以来，我国基层社区在新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用，但也凸显出在依法治理、协同治理、风险治理、精细治理、专业治理等方面能力上存在的不足和短板。这也为基层应急能力的提升提出了问题，并提供了党建引领、完善法制、专业精治、激励参与、数字赋能等建设方向。
疫情防控常态化下基层社区应急能力问题调查及建议
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房 建
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中国减灾·2021·2月上
2020年2月22日，安徽合肥朱岗社区巾帼志愿者指导居民使用网上居民健康登记 中新社发 毛菡菁/摄
新冠肺炎疫情在持续蔓延，感染人数、感染速度、病死率在快速攀升，境内疫情防控形势持续转好向好。总结疫情暴发以来我国防控治理成效，最突出的亮点是基层社区发挥了防控预警、疫情减缓、隔
离处置等联防联控、防控和稳防稳控等阻断输入性传染“最后一公里”和防控内源式传染“最坚强堡垒”的作用，基层社区疫情防控应急治理能力和水平凸显出中国模式和中国经验，展示出基层社区防控应急治理制度强大的优势。
基层社区防控应急能力面临的突出问题
突如其来的新冠肺炎疫情，对多元耦合防控作用中的基层社区应急治理能力是一个大考。通过对基层社区进行大规模的专题访谈与问卷调查研析发现，疫情检视背景下
的基层社区应急能力与制度之间面
临着五个维度的突出问题。
（一）社区应急的紧迫性与依
法治理能力之间的问题。
疫情发展传播极快，遏制快速
蔓延扩散的重心是控制社会人流
动，基层社区担负起封闭隔离切断
病毒传播渠道重任，应急紧迫的防
控管理链条迅速延展，监测疫情、
测量体温、排查人员、站岗值守、
宣传政策、防疫消杀、信息报送、
环境整治、困难帮扶……一项项艰
巨的防控任务接踵而来。压力传导
底层加上防控长链条，使防控一线
的基层社区承载着时间紧、任务重、
难应对和问责严等“顶雷”一样的
压力。一些基层社区不惜“一切代价”
进行属地管控：实施“一刀切”式
的社区“戒严”、“以邻为壑”式“封
路封区封户”、“层层加码”式“粗
暴管控”，滥用权力违法管控与提
高应急治理能力相悖，视觉上看似
提高了防控效果，实质是于法无据、
脱离法治的极端化管控，为社会依
法治理埋下信任危机的隐患。
（二）社区应急主体单一性与
协同治理能力之间的问题。
部分社区防控应急治理主体单
一，多元协同治理较薄弱。社区治
理的主力是社区工作者、下沉社区
干部、双报到党员志愿者，社区其
他治理力量并未有效跟进，社区市
场组织、社会组织和社区居民等
体未得到充分动员，其作用未充分
发挥。体量庞大的社组织，面临
体差异大、协调难度大和认同感
不强等困境，难以及时凝聚成协同
参与防控应急治理的合力。社区中
的社组织参与度不足、协同治理
能力缺失，既有基层社区行政化趋
势越来越强的主因，如行政管理模
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2020年2月27日，在北京市东城区交道口街道福祥社区，居民通过平台进行打卡，向社区工作人
员通报日常情况 中新社记者 蒋启明/摄
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式条块化与公共服务统筹配置碎片化，不能满足协同治理的需要，协同治理能力处于“悬浮”状态；也有社区受限于管理体制和运行机制，缺少激活社组织参与应急治理的职能权责和制度的原因，使动员、组织、凝聚社组织参与应急治理能力较弱，突显基层社区防控应急协同治理能力短板。
（三）社区应急赋权不足与风险治理能力之间的问题。
防控抗疫是阻击战更是持久战，综合防控抗疫职责的持续下沉，使基层社区防控工作量呈指数式增长。承载防控责任的基层社区，手中几乎没有权力和资源，“任务下沉、权力上移”的权责关系不对等、权责职能相背离，弱化了基层社区应对复杂多变的风险治理能力，表现为应急研判不适、风险治理滞后。一些社区在此次应对抗疫中的突发
事件时，不能自行决定，必须层层上报，信息在行政层级间传递形成了风险治理空档期，造成事件恶化，疫情扩散，错失良机。发现问题同步快速解决的权力行为有缺陷，影响了对风险治理问题处置的及时性。基层发声微弱，传递有心无力，使上级对来自基层问题性质的研判、评估和决策有时滞，导致真实了解基层情况的社区在面对一线疫情局势瞬息万变的环境时，呈现出应急治理适应性、风险治理回应性等能力有欠缺的现象。
（四）社区应急压力与精细治理能力之间的问题。
精细化和网格化是应急治理中贯彻危机治理决策和避免重大民生问题的重要保障。400万名基层社区工作者战斗在65万个基层社区，平均6个社区工作者守护一个社区，每位社区工作者对接服务350名
众，发挥着“千条线、一根针”的“针头”作用。在“民有呼、我有应”诉求的网格化精细治理场景中，资源整合不力与人员组织不足的不匹配性导致防控网眼过粗、过大，难以做到精准治理有效；防疫专业知识缺失与担负防疫工作角的不适应性使得防控精细治理“力不从心”。“白+黑”与“5+2”长时间、大压力的超负荷运转，使众多社区工作者面临生理和心理的双重冲压。上级考核检查、监督问责，在一定程度上缺乏有效的激励方法与手段，强化了基层社区工作的压力性与职业倦怠的双重叠加，动力不足与发展枯竭感，致使精细化治理能力提升有梗阻。
（五）社区应急组织性与专业治理能力之间的问题。
基层社区防控应急组织能力有欠缺，疫情防控中疫情预警、应急
响应等多处于被动状态。专业治理能力较弱，“眉毛胡子一把抓”，监测不规范、筛查不专业、处置不科学。防控应急治理预案技术性不够、针对性不强、实操性较差，难以及时有效应对疫情的高风险。基层社区组织管理、人员资源配备和信息流转互动等衔接缺位，专业化监测治理机制不健全，技术化排
查治理有效性不足。源头管控薄弱和防控风险链断裂等疫情反弹接连发生。社区应急组织建设滞后、软硬件建设薄弱、外部支持无力、专业治理管控缺抓手，依赖“数据”防疫有之、依靠通行证防疫有之，基层社区防控专业化治理能力亟待提升。
疫情防控常态化下提高基层社区应急能力建设对策
基层社区防控应急治理模式包括权责清晰的应急治理体系，专业系统的应急治理机制，多元参与的应急治理主体，数字科技的应急治理支撑等。以此目标为导向，构建防控应急治理组织化、法治化、精细化、专业化和智能化等“善治、法治、精治、自治和智治”协同融合、互动支持的能力建设机制。
（一）构建党建引领的应急“善治”格局。
突出基层社区党组织在防控应急治理中的引领作用，保证基层社区党组织在常态化抗疫中统揽全局、协调各方集中统一的领导权，把政治优势、组织优势、密切联系众优势转化为强大的领导力、组织力
和动员力。领导组织基层防控力量，
领导动员基层防控工作，以党员下
沉机制常态化、党员“双报到”机
制长效化，全力推动疫情防控“最
后一公里”见成效。构建党建引领
社区防控应急治理的“制度—组织—
纪律”与“责任—能力—方法”相
融合的“善治”格局。全力推动防
控应急工作延伸覆盖全方位，把应
对重大突发事件的预案演练到位，
把各类社会组织动员到位，把整合
各方力量的机制健全落实到位，把
常态化精准化疫情防控能力提高到
位。实现基层社区防控应急“全周
期”治理工作新格局，推动基层社
区从公共服务供给、应急动员能力、
应急治理机制等防控运转的各环节
进行科学防控统筹。变被动的应急
响应为主动的预警治理，变静态的
资源配置为动态的能力提升，实现
平战良性转换。
（二）完善权责一致的应急“法
治”体系。
反思疫情防控时期偏离法治轨
道的执法问题，依法防控治理的重
要性更加凸显。实践证明，基层社
区防控应急治理效率取决于明晰的
权责边界，建立基层社区权责匹配
相宜机制，赋予基层社区更多介入
危机治理机会才能最大程度地提高
基层社区抵御风险的能力。疫情防
控越是到最吃劲的时候，越要坚持
依法防控治理，防止违法管控，防
止打着“疫情防控”的幌子侵犯公
民正当权益的现象发生。强化依法
办事、依法防控、依法治理，推动
基层社区治理政策设计与应急治理
措施有机衔接、协同共进，推动基
层社区防控措施与依法治理同向发
力，增强基层社区疫情防控应急治
理的法治能力，化解源头预防、排
查预警、发现预控等影响疫情防控
的矛盾纠纷。建立健全依法排查发
现、隐患处置、问题解决机制，提
升法治化应急治理能力，彻底消除
公众疑虑，最大程度地获得社会支
持。优化基层社区应急防控资源配
置的事权和物权，探索建立面向基
层社区的防控资源统筹机制，推动
人财物下沉基层社区，并实现责权
利对称。
（三）建立专业系统的应急“精
治”机制。
建立健全专业应急治理防控体
系，精准风险识别、精确隐患排查、
精细监测预警。专业化编制风险等
级分布图，科学化实施风险等级评
估，针对性开展风险形势会商研判，
提升启动应急处置机制等专业化“精
治”治理能力。探索建立“基层社
区吹哨、政府部门报到”的疫情风
险预报、预测、预警的“精治”模式，
推动应急治理重心下沉、力量下移，
实现疫情风险防范无盲区、无漏洞、
无死角的全覆盖、链条式、动态化
防控应急精准治理。破解基层社区
赋权不力、资源不足、专业不精、
网格不全等问题，打通“最后一公里”
盲点和堵点。建立以基层社区为核
心的专业化应急联防联控机制，快
速阻断疫情传播、落实患者救治与
对接医疗资源、宣传教育与社会动
员、落实社会救助等“点对点”精
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准服务。建立以基层社区为核心的专业化应急防治机制，探索社区卫生资源整合和社区人力资源联动，实现社区居委会、社区物业和社区卫生服务中心之间的资源衔接、人员调配和角互换，为突发公共卫生事件提供充足的物质保障和人力支持。
（四）激发人人参与的应急“自治”活力。
应急治理成效在当下、功夫在平时，调动多元主体共同参与，构建人人参与、人人尽责的应急治理运行机制，实现横向协同、纵向贯通、多元互促、同频共振、联合联动应急治理的系统集成。疫情防控是对社区集体意识、公共精神、自治能力的一次考验，也是依靠众、发动众、为了众的自我隔离、自我服务、自我防护等阿米巴式“自治”能力展示，凸显防控的人民战“疫”伟大成效。据此，激发社区众深度参与的“自治”活力，实现由“袖手看”到“拍手赞”最后到“跟着干”。建立人人参与的
防治机制，延伸触角到户到人，形成一呼百应、齐心协力的多方参与新局面；建立防控应急治理线下线上“自治”融合动员机制，打造统一调度、双向互动、分级分层管理的资讯信息平台，构筑线下线上联动协同机制，提高人人关注和人人参与的社会化网络、专业化治理能力水平。建立人人有责与人人享有的责权利相联“自治”制度，有效化解基层社区疫情防控“自治”难题。
（五）推进数字赋能的应急“智治”支撑。
防控疫情要心中有“数”。探索建立社区应急治理区块链、人工智能等互联网、物联网信息技术数据库，为常态化应急治理的监测、防御、防控、防治提供数字赋能的“智治”支撑。借力城市大脑数字化网络平台，建设“互联网+”社区的数据技术网络平台，汇集社区公共服务、医疗资源、信息资讯等功能，上连智慧城市公共服务云平台，下连智慧社区综合服务终端，为应急
治理提供数字空间与物理空间相生、相通、相融的智慧化平台。实施“物联网+”社区的物防治理新机制，将政府APP、市长热线、平台和办事通手机终端等整合接入“物联网+”信息系统，驱动社区公共事务动态管理、监测监督和分析评估的“智治”网络，实现数据集成、部门协同、跨区联融、共建共享等应急治理“智治”新模式。延伸扩展“智治”大网络，形成街道、社区、个体应急“智治”网格触点，提升基层疫情防控应急治理精准、服务快捷高效的智能化水平。加快出台基层社区应急治理智能化的制度与政策，建构“数据赋能”支撑下基层社区应急治理体系，实现基层社区应急治理“智治”的实效化。
(本文系2020年度安徽省党校〔行政学院〕系统“公共安全与应急管理”专项研究课题“疫情防控中基层社区应急治理能力建设研究”〔QSYJ202014〕阶段性研究成果；作者系中共宿州市委党校副教授）
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