国外港口管理模式分析与启示
国外港口管理模式分析与启示
作者：丁以中陆俊强
港口业属于服务性行业，港口具有基础性、涉外性、区域性、系统性等特点，其功能有很大的辐射性。为此，我国政府也非常重视港口的社会公益性。
我国港口管理体制经历不断改革的发展过程。1978年以前，我国港口管理体制是典型的计划经济体制下的公有公营模式。随着改革开放，这种模式的弊端日益突出。针对港口管理体制出现的种种弊端，我国政府进行了许多改革调整，起到了一定效果，使我国的港口事业在全国范围内都有了很大发展。
然而，由于传统体制的长期影响，历史形成的诸多问题以及多年来的重复建设，许多港口已不适应市场经济的要求，企业经营机制不活、经济效益低下等问题日益突出。目前我国绝大多数的港口企业属于国有企业，在国有企业的体制转换和结构调整的攻坚阶段，应清醒地认识到，港口体制改革面临着艰巨的任务。
港口管理体制的形成、发展受到国家历史、经济、政治、传统文化等国情影响。从世界范围来看，港口管理的具体形式具有很大差异性，具体表现在不同国家、同一国家不同港口、同一港口在不同时期，其港口管理体制各不相同。以下对世界港口管理模式进行分类研究，分析其发展趋势。
1世界港口管理模式分类及分析
世界港口管理模式可分为3大类。
1．1和人企业经营港口管理的模式
世界上完全由私人经营管理的港口并不多，比较具有代表性的是香港。香港所有的集装箱码头，都遵循自由港政策，港口设施由私人投资建设，私人经营管理。例如，葵涌码头的19个集装箱泊位，分别由和记黄埔、美国海陆、韩国现代和中远(与和记黄埔合营)4家公司所经营。香港私营企业的业务经营极少受到行政干预，并且完全可以自由定价。香港港口经营的特点表现在使私营企业的商业技巧得到淋漓尽致的发挥，并使官僚主义减少到最低程度。因此，香港以其高效率和可靠性，吸引大批航运公司为其长期顾客，成为现今世界上最繁忙的集装箱港口之一。但与此同时，私营企业的投资方式对香港港口进行长期、大规模的战略发展有所制约。
私人经营管理的港口管理模式在世界上为数不多，经营管理市场化、高效率是其重要特点。私人经营管理港口模式的形成有其特殊的历史背景，并与港口所在地发达的私人经济是分不开的。
1．2由政府机构、国营企业经营管理港口的模式
完全由政府机构、国营企业经营管理(也称公有公营模式)的港口在总体上也不占多数，尤其是在欧美和
亚洲比较发达的国家中，这种模式相对较少。我国计划经济时代港口管理模式属该模式，港口由国家拥有，港口的运作是围绕国家的计划任务进行。不管是发达国家还是发展中国家，国有港口公有公营都存在着投资浪费、服务质量不高、效率低下等问题。其结果是一方面增加了政府财政负担，另一方面也影响了港口竞争力。公有公营弊端的原因主要有3个：其一是港口基础设施服务不存在竞争，尤其是港口内部同一服务类型的各部门间无竞争可言；其二是提供服务的港口企业缺少自主的经营权和财产权，一方面被迫以低于成本的价格提供服务，另一方面造成了港口企业不能很好地对其工作负责；其三是港口设施的使用者可能因国家无偿投资，而要求拥有更多的设施，以至造成设施资源浪费。由于港口公有公营存在种种弊端，该管理模式的许多港口已经或正在进行改革，逐步向由私人企业或股份制企业参与经营管理的港口管理模式发展。
1．3政府机构或国营企业和私营企业共同经营的管理模式
世界上由政府机构或国营企业和私营企业共同经营管理港口的模式最为普遍。近年来，有相当多国家的港口管理模式正在由政府机构、国营企业经营管理的模式转向由政府机构或国营企业和私营企业共同经营管理的模式，这种趋势被称为港口的商业化或民营化。民营化的特点是打破单一由国家或政府经营的港口管理模式，减少国家在港口经营管理中的直接参与。日本、新加坡和我国台湾地区都属这一港口管理模式，此3个国家和地区都拥有世界知名大港，但其港口管理模式的特点和其形成发展过程又有所差异。
(1)日本由政府、私人共同参与管理港口
日本港口管理模式属于政府、私人共同参与管理。一方面日本政府非常重视港口的社会公益性，把港口看作是国家和地区发展核心，强调把港口开发建设纳入国家和地区经济发展的总体规划之中，明确政府在港口建设中的投资责任，确保国家对港口的所有权；强调地方政府对港口的管理权，注重以地方经济的发展来保证总体国民经济的发展水平；与此同时，日本政府又强调企业的独立经营权，港口管理机构被禁止妨碍和干涉私营企业的正常业务活动，不允许经营和私营企业相竞争的业务，港口管理机构也被禁止在设施利用、港口经营管理等方面对任意一方给予歧视性待遇，政府仅通过法律、财税等手段对港口经营企业进行宏观指导与调控。日本的港口管理实践表明，加强对港口所有权的控制与放手港口经营权并不矛盾，私营企业经营港口比港口管理机构直接参与港口营运对提高营运效率更有好处，港口的社会效益发挥更加充分。在投资对象上，日本实行由政府投资港口基础设施，建设、规划、维护港口，由私营企业投资经营性设施并经营港口，私营企业的投资一方面加大了港口投资力度，有利于港口筹集更多资金；同时，私人企业的投资促使其真正关心港口的经营状况。而政府为支持港口、航运业的发展，不要求港口通过其经营来收回其基础建设费用。日本的这种港口管理模式，使政府对港口权利的控制与私人企业的经营能力高效地结合起来，使其以海运为基础的贸易立国的基本国策得到可靠保证。
(2)新加坡的民营化改革
新加坡是世界最繁忙的港口之一，新加坡于1997年进行港口管理体制改革，开始实行港口民营化。在此之前，新加坡实行政企合一的港口管理体制，港务局既行使部分管理职能，又直接经营港口装卸、仓贮等业务。改革后，原港务局分为新加坡海运与港口局(mpa)和新加坡港务集团(psa corporation ltd．)。海运与港口局(mpa)主要处理港口和海运方面的管制和技术问题；港务集团(psa)由原来的法定机构转化为经济的发展来保证总体国民经济的发展水平；与此同时，日本政府又强调企业的独立经营权，港口管理机构被禁止妨碍和干涉私营企业的正常业务活动，不允许经营和私营企业相竞争的业务，港口管理机构也被禁止在设施利用、港口经营管理等方面对任意一方给予歧视性待遇，政府仅通过法律、财税等手段对港口经营企业进行宏观指导与调控。日本的港口管理实践表明，加强对港口所有权的控制与放手港口经营权并不矛盾，私营企业经营港口比港口管理机构直接参与港口营运对提高营运效率更有好处，港口的社会效益发挥更加充分。在投资对象上，日本实行由政府投资港口基础设施，建设、规划、维护港口，由私营企业投资经营性设施并经营港口，私营企业的投资一方面加大了港口投资力度，有利于港口筹集更多资金；同时，私人企业的投资促使其真正关心港口的经营状况。而政府为支持港口、航运业的发展，不要求港口通过其经营来收回其基础建设费用。日本的这种港口管理模式，使政府对港口权利的控制与私人企业的经营能力高效地结合起来，使其以海运为基础的贸易立国的基本国策得到可靠保证。
(2)新加坡的民营化改革
新加坡是世界最繁忙的港口之一，新加坡于1997年进行港口管理体制改革，开始实行港口民营化。在此之前，新加坡实行政企合一的港口管理体制，港务局既行使部分管理职能，又直接经营港口装卸、仓贮等业务。改革后，原港务局分为新加坡海运与港口局(mpa)和新加坡港务集团(psa corporation ltd．)。海运与港口局(mpa)主要处理港口和海运方面的管制和技术问题；港务集团(psa)由原来的法定机构转化为一个商业机构，承担港口投资、经营职能，目前政府是港务(psa)的股东，集团负责人由政任。港口改革的最终目标是实份上市，让人们分享股份。港口化给新加坡港口带来得最大是：①港口企业职工的服务态进，服务意识增强；②企业集团加了在国外投资；③效率提高并降了成本。新加坡的民营化改革实上是使从事港口经营性业务的企实行股份制，进行市场化经营，以高港口效率。新加坡港口的民营同其他管理制度，其中包括政府投资制度、中央管理制度、自由港策等相配合，共同巩固了新加坡国际航运地位。
(3)高雄港政企分开的港口理体制
高雄港是世界第3大集装箱口，但集装箱竞争能力在世界港中并不强。高雄港务局属政府机关港务局既从事港政管理，又从事埠业务经营，致使执行公务的权机关与盈利为目的企业集于一身这种经营体制是高雄港管理效率下的根源。高雄港针对自身管理“政府官员”管理港口、管理者收与港口运行绩效没有直接联系、惯于行政手段管理等弊端，提出港口民营化改革。1997年高雄港始其民营化步伐，包括船舶作业私营公司承担，并形成多家私营司竞争局面；建立航运中心，行有竞争力的费率体系等措
施，得显著效果，为实现其使高雄港为亚太营运中心的目标奠定了础。高雄港口管理体制改革的实是实行政企分开，港口企业市场经营，并引进企业间竞争机制，从改善了公有公营的弊端，提高了口的服务水平，增强了竞争力。
以上各港口无论是以股份制公司或以私人公司经营港口，其显著特点是让港口经营性业务参与市场竞争，企业领导者致力于按照市场规律经营港口，提高效率，而不是单纯服从行政指令。日本港口管理模式使得政府对港口的权利控制与私人企业的经营能力高效结合，新加坡的改革证明股份制也是港口管理民营化的一种有效方式，高雄港则用港口管理民营化有效克服港口公有公营的种种弊端。总之，港口由国家或国有企业与私人企业共同经营，无论是以股份制公司，还是以私人公司经营港口，都有利于有效克服港口公有公营的种种弊端，有利于减轻政府财政负担，有利于有效筹集和利用资金。因此，该种港口管理模式已成为许多国家的改革方向。
2港口管理的2种方式
除了为数不多的私人港口外，凡是有政府机构和国营企业参与的港口管理方式一般有两种情况：集中管理港口和分散管理港口。我国港口是由政府参与港口管理的，因此，研究分析港口管理方式对我国港口管理体制的改革具有重要的意义。
集中管理指由中央政府直接控制和管理港口，许多仅一个港口的小国家采取这种形式。集中管理港口
的主要特点是有关港口经营发展的重在决策，包括负责人员的任命都必须由中央政府作出。在这一类港口中，有关购买、招聘、关税、投资等重要决定都必须获得中央政府的授权。
分散管理港口有多种不同形式，其中最主要的是将管理权力下放到地方政府。日本、澳大利亚、德国、何兰、比利时等许多国家的港口都属于这一管理方式。分散管理港口的另外一种方式是建立独立的港口管理当局，例如英国就在许多港
3世界港口管理模式对我国的启示
通过对世界港口管理模式的分析研究，结合我国改革积累的经验，对我国港口管理体制改革总结以下几点启示。
(1)港口管理体制改革势在必行。当前世界各国港口竞争日趋激烈，我国周边港口不断改善其经营管理以提高竞争力，我国只有加强管理，改革港口管理中存在的弊端，提高港口效率，提高港口企业的经营管理水平，才能在竞争中占据优势。
(2)注重港口的公益性与实行政企分开、企业市场化经营并不矛盾。日本是一个非常重视港口社会效益的国家，港口在日本这个岛国具有举足轻重的地位，然而日本并没有控制港口经营权，而是放手由私人经营港口(实际上也是政企分开的一种方式)，但其政府对港口权利的控制并未减弱。以港口的社会公益性为借口而拒绝实现港口经营市场化的观点是站不住脚的。
(3)政府或国有企业共同管理港口模式之所以普遍存在，以及港口的民营化趋势出现，其主要优势表现为：有利于有效克服港口公有公营的种种弊端，有利于减轻政府财政负担，提高港口管理效率，有利于有效筹集和利用资金。该模式能把政府参与管理、发挥港口的社会公益性与私人或股份制公司经营发挥其市场化经营的高效性相结合，有利于港口的公益性、经济性同时发挥，这对于我国的港口管理体制改革具有同样重要意义。
(4)减少政府在港口经营管理中的直接参与，实行政企分开，经营性业务市场化，在改革方式的选择上可结合各国国情。新加坡的股份制对于减少政府在港口经营管理中的直接参与是又一种尝试，对我国的改革很有借鉴作用。
(5)世界港口管理方式分为集中与分散2种，2种方式的不同，涉及到中央和地方管理港口权利的合理划分，2种管理方式所表现出来的特点，以及国外港口在选择管理方式上的经验，值得我国借鉴。
4我国港口改革现状及展望
我国港口管理体制改革经历了一系列的探索，目前正在实施政企分开、建立现代港口企业制度、港口管理权下放地方等改革思路。4．1政企分开，建立现代港口企业制度
港口管理体制的改革中政企分开的策略，实质上是减少国家在港口经营管理中的直接参与，我国政府
早已认识到，减少国家在港口经营管理中的直接参与的重要性，并进行了一系列的改革尝试，曾提出“所有权与经营权分离”的构想，实行承包责任制，之后是港口企业的二级法人制；目前绝大多数港口企业是采用这一制度，但至今政企分开的问题仍未彻底解决，国家对港口经营活动的干预仍广泛存在。但可喜的是也有一些地区政企分开的改革取得了成效。例如，深圳港是我国改革开放大潮中发展起来的新型港口，也是全国最早实行政企分开管理运作的港口。目前，深圳港的蛇口、赤湾、妈湾、东角头、盐田等8个港区的几十个企业中，有外资、合资及股份制企业，各港口企业经营运作大多很好。几年来，港务局与港口企业管理逐步理顺，呈现港口管理有序、企业健康发展的局面，深圳港已经成为我国沿海开放口岸中最具活力的港口。在政企分开的基础上，建立现代企业制度也是我国改革的方向。在改革的具体方法上，研究国外港口的改革与创新，能给我们带来某些有益的启示，如新加坡建立股份制企业、改革港口经营业务管理方式等，值得我们深入考虑、借鉴。
港口业务管理
4．2中央和地方管理港口权利的合理划分
中央与地方管理权限划分问题一直是我国港口管理体制的改革所涉及的一个重要内容。在改革开放以前，港口管理权力经过放、收的反复过程。在改革开放之后，我国的港口管理权利一直呈逐步下放的趋势，由计划经济下的中央集中管理，发展到现在港口多种管理形式，其中包括由中央管理、中央与地方双重管理、以及地方管理的3种港口管理形式。1999年8月，交通部水运司在宁波召开了双重领导港口企业脱钩问题讨论会，为双重领导下港口企业与交通部脱钩，下放到所在地政府的改革实施方案
加以讨论，这使我国港口管理体制向分散管理方式改革又迈进了一步。分散管理使地方政府对所在地港口有更大管理权限，同时将负起更完全的责任但地方政府管理港口并不意味着中央对港口管理不存在约束，中央政府致力于全国的发展规划，建立完善的法律、制度进行宏观调控是必不可少的。中央与地方的权利关系，根据我国国情，以制度形式加以明确。
这些改革的思路符合我的国情，并借鉴国外港口的管理经验，但实现这些思路，具体的操作、改革方法仍在探索之中。进一步研究借鉴国外的经验，结合我国的国情，对改革州顺利推进至关重要。只有清醒地认识到港口体制改革面临着艰苦的的任务，楔而不舍地努力，把政企分开、港口企业建立现代企业制度、港口管理权利下放等改革思路落到实处，港口管理改革才能取得突破性进展。
来源：《集装箱化》

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