国土空间交通规划背景下城市路权规划策略
国土空间交通规划背景下城市路权规划策略
摘要：在综合交通规划、专项交通规划和详细交通规划的各个阶段，都需要对路权划分的概念、原则、重点以及相关的内容做出清晰的界定，并通过层层递进的方式将规划传达下去。本研究立足于城市路权规划的现实问题，针对“以人为本”、“绿低碳”的国土空间规划需求，构建一套符合“以人为本”的城市路权规划体系。
关键词：国土空间交通规划；城市；路权规划
前言：
伴随着中国城镇化的快速发展，城镇人口不断增多，居民上下班的距离也在逐渐增大。同时，随着城市机动车的增多，城市的道路资源也越来越紧张。在此背景下，各地政府纷纷出台相关的政策，如限制汽车牌照，限制摩托车和电动车的使用。其实本质是对城市道路使用权分配的两难选择，即对城市道路资源进行合法性、最优化分配。
1国土空间规划发展趋势与要求
1.1坚守生态文明底线，确保城市可持续发展
以可持续发展为核心的生态文明建设理念，以硬性控制为主线，以城市为中心，以城市生态空间为核心，以建设美丽的城市生态空间，实现人与自然的和谐发展。目前，我国道路运输规划的思路应向开发与保存并重的方向转变，城市的生态环境和生产生活空间也会对交通设施的规模产生更大的影响。
1.2转型体系效率目标，促进城市高质量发展
推进城镇建设与发展，是我国城镇建设与发展的重要内容。深圳规划建设多中心、落、落的网络空间结构，采取差别化的空间开发策略，以整体的方式推动整体地区的平衡发展；以打造具有创意的工业景观、提升公共服务品质为目标，打造集约制、高效益、高品质、高效率的生产、居住空间。在交通运输方式的优化、资源配置的均等化、服务的提升上，交通运输的优化是实现城市高质量发展的重要途径[1]新国标电动自行车要戴头盔吗。
1.3探索空间治理技术，促进土地资源的高效利用
高层次的管治是建立全国空间规划制度的基本前提。从人口密度来看，我国的人口密度将会持续增加，但新的土地资源已经消耗殆尽。在“存量”发展时期，我国亟需探寻一条新的用
地空间管理之路，以“三维化”为主线，以“高质”为导向的三维式发展模式，以高质量、高效率、高质化为目标，构建“三维化-高质”的新型用地管理模式。
1.4重组规划体系机制，实施分级传导和控制
《中共中央国务院关于建立土地空间规划体系监督实施的若干意见》中，提出了“五级三类”的空间规划体系，其中，“五级”是指国家、省、市、县、乡，“三类”是指总体计划、专项计划和具体计划。在国土空间交通规划中，要制定出一套分层次的设施实施方案及控制原则，要对各层级、各阶段的建设内容、建设深度等作出规定，以保证规划的刚性和灵活性。
2国土空间交通规划背景下城市路权规划的困境
2.1个人与公共利益的冲突
目前，我国城市道路资源配置中存在的争议主要集中在“禁骑限电”政策对电动车用户实行道路资源配置的合理性上。在《物权法》的基本原理及有关法律条文中，所有权人的支配是以公共利益为基础的。公共利益是公法中最重要的一个概念，它被引进到民法典中来，目
的是为了解决个体利益与社会利益的矛盾。中国在《公路法》、《道路交通安全法》的基础上，将交通管理权力授予了政府，其根本原因在于政府是公共利益的代言人，也是法律的执行者。这就要求政府在对公民的私权进行限制的同时，要注意其对公民的私权的侵害。只要不损害对公民合法权益的保护，并能有效地促进公众利益的实现，就是正当性[2]。
在我国，由于缺少基于保障与保障公民基本权利的宪政评判机制，使得公共利益究竟是什么，由谁来决定，难以得到一个明确而具体的答案。从理论上讲，承认、否定、界定法律所要保障的利益，应当有一个明确的制度框架。在法律研究的历史上，虽然有功利主义、新自由主义和法实证主义三大法系对“公共利益”进行界定，但是到目前为止，法学界对“公共利益”的界定还没有形成统一的认识。电动自行车使用者与机动车辆使用者是一种相互竞争的关系。任何一方对通行权进行限制，都必须有特定的原因，以符合公众的利益，否则难以得到合理的解释。
2.2不同社会体之间要求不同
在城市路权规划中，以交通安全与秩序为基础，以方便与高效为重点。对于“禁摩限电”，各
地的做法不尽相同。有些城市干脆不让电动车通行，有些则让合格的电动车通行。道路资源的分配是一种对公共物品的经营，如果经营得不好，将会造成共同的灾难。城市道路资源十分有限，不能完全满足广大使用者的需要。在一条公路上，由于其承载力已达极限，公路建设成为一种必然趋势。这种竞争并不只存在于同一种车辆中，同样存在于不同车辆种类中。为此，需要对“禁摩限电”等城市交通管理中使用的规范文件是否合法予以充分的重视。
中国的《道路交通安全法》第39条规定了交管部门可以对非机动车采取临时限制措施，如“分流”、“限制”、“禁止”等，但并未针对不同的道路、不同的车流量，不同的车辆采取不同的控制措施。交通管理的目标是维持道路的通畅与秩序，并非对特定的人进行限制。在中共中央国务院印发的《中共十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等文件中，公众参与的必要性和重要性得到了充分的体现，但目前对这一问题的认识还不够深入。可以预期，“禁摩限电”将对广大中低收入体的生产、生活带来巨大的社会影响。但是，在执行时并未广泛征求有关产业及社会各界的意见，公安机关只是简单地做了一个行业准则，并没有对此做过深入的调查与交流，也没有获得有关部门的积极配合[3]。
3国土空间交通规划背景下城市路权规划策略
3.1确保公民平等享有路权
在不涉及国家安全、国防等重大利益的情况下，不论是驾车还是搭乘任何一种交通工具，都应该走公用公路，这与中国宪法所确立的男女平等原则以及对人权的保障是相一致的。当前，中国很多城市还在对电动车进行严格的管理。其实，保障市民的基本出行需要，是现代行政的一个重要方面。如果市民所乘坐的车辆满足了一定的质量要求，且不会对公众的安全构成威胁，则不应该被政府所禁止。在此基础上，各地可以在一定程度上结合当地实际，采取适当的交通控制措施，但是，在控制措施上，应遵循有关法规的立法宗旨，遵循行政法的比例原则。在涉及到民生问题的重要决策中，要通过公众参与，专家论证，风险评估，合法性审查，集体讨论，将民主协商的原则贯彻到执行中。因此，要加强对电动车的技术参数、安全性能、驾照登记、驾乘人员年龄等方面的管理，以保证电动车的安全运行。因此，本项目拟从“以公益为借口”，以“社会公益”为借口，对其进行相应的规范，将其纳入到交通安全规范体系中。
3.2加强电动车的规范管理和行政执法
做好城市路权规划，要做好四方面的工作：
第一，要制定电动车的质量标准。中国于1999年颁布了GB17761-1999的《电动自行车通用技术条件》。该国家标准一直沿用到今天，其有关规定已经过时，但是目前还没有可以参照的行业标准。随着我国电动车产业的快速发展，电动车产业日益壮大，亟需制定一套符合我国电动车产业特点的新国标。
第二，要加强对电动车目录的监管，强化规范的执行。各地都要制定出一份规范性文件，对电动自行车制造商、共享电动自行车运营商等有关企业，从技术的角度对限速装置进行改进和加固，从而提高未经授权改装的技术难度，并及时向质量技术监督管理部门汇报各项技术参数。虽然很多地方都有明文规定，但是关于非法改装和贩卖电动车的惩罚规定却很少。罚金的数额可按商品的价值计算，包括已经销售的商品和尚未销售的商品。为防止出现无法查明货物价值的情形，可将罚金定在两万元以下。《行政处罚法》第11条、《产品质量法》第39条，都赋予了各级人大以立法权力，对此类违法行为进行规范的权力[4]。
第三，要完善非机动车辆的登记和管理体系。相关部门要尽早建立起一套完善的非机动车辆注册和管理体系。目前，上海，南昌，成都等地已经有了关于非机动车辆定期登记，登
记，检验，变更，变更，变更，撤销等方面的文件。这就为及时对有关的违法活动进行调查提供了制度上的支助。
第四，全面禁止无证车、非标准车辆。非标准车辆主要是指电动车经过非法改装，有些电动车还没有取得合法的原产地证书。为此，各地在推行机动车注册制的过程中，必须严格控制非标准车辆，加强公路管理。对违反规定、超速行驶、发生交通事故的，交管部门可将其认定为机动车辆，并给予相应的处罚。
3.3完善城市道路规划，加强城市交通安全管理
政府应该制定相应的法规，对违反交通规则、违反交通规则的行为进行法律上的规范；要加大对《道路交通安全法》及其他有关法律法规的宣传力度，使广大电动车驾驶员明白，乱换道、超速、逆行、不戴头盔等都是不好的交通行为，情节严重者要负相应的法律责任。各地区的交管部门要对电动车的驾驶行为进行规范，比如：电动车在非机动车道上行驶等[5]。在没有非机动车道的情况下，车辆必须在非机动车道右侧边线外侧1.5米以内行驶。同时，各地交管部门要督促电动车用户遵守《道路交通安全法》及地方交警规定，在道路上悬挂标识、上路行驶，并呼吁广大众对电动车的安全行车进行监督。电动车用户
多为易受伤害的人，其在道路交通事故中的损害赔偿能力较低。在我国，建立一套完善的电动自行车责任险体系势在必行，而各地区的保险公司也应该积极探索与之相适应的保险形式。对于像电动自行车这样导致严重的交通事故，并且需要承担刑事责任的非机动车，交管部门和立法机关应该尽快地对这些情形下的交通事故罪和危险驾驶罪进行解释和适用。

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