新冠疫情常态化对社会保障制度的影响及应对策略研究
0引言
2020年春节前后，突然爆发的新型冠状病毒肺炎疫
情从湖北武汉开始，席卷中华大地。
疫情爆发后，社会保障制度作为保障民生的重要制度安排，
在疫情防治中起到了明显的作用。进入3、4月份之后，我国疫情防控形势持续
向好，企业生产有序恢复、
人民生活逐渐平稳。但新冠疫情隐患并未消除，疫情肆虐，
输入病例不断；本土疫情呈零星散发和局部聚集性交织爆发态势。面对这种局面，中
央指出，疫情防控应由“应急性超常规防控向常态化防控转变”。直至目前，疫情的常态化对社会生产和消费产生了
不同程度的影响。对于社会保障来说，
除继续发挥前期作用外，疫情的常态化也对其整个体系提出了新的要求。继
续发挥社保制度“逆风向”
调节经济的作用，必须完善当前体系。
1疫情常态化形势下社会保障风险分析
社会保障风险是指由各种因素带来的社会保障损失
的确定或不确定性。这种“损失”包括资金的支出、服务的
供给及制度因素的出台及实施。新冠疫情集中爆发时期，从医保基金临时支付、失业保险申领到社会救助兜底、经
办工作“不见面”等一系列针对新冠疫情的特殊政策出台，
以及养老、失业、
工伤3项社会保险制度对缴费单位实行阶段性“免、减、缓”政策都是由不确定因素引起的社会保
障风险引发的。因此，识别风险相当重要。
结合目前疫情特征，社会保障领域内存在的风险主要包括以下几类：
1.1经济风险
新冠疫情对中国经济的影响沿“微观—中观—宏观”
层面传导。微观层面，疫情导致个体消费习惯（线下经济萎
缩）、消费能力（收入下降，消费支出减少）、预期的改变（投资意愿降低）。中观层面，疫情对线下商场、餐饮、娱乐、
交通运输、旅游业等消费服务行业的影响较大，除此之外，
小微企业受损严重，
企业倒闭现象屡有发生。宏观层面，由微观和中观层面传导所致，中国经济下行压力更为明显，
出现失业和通货膨胀并存局面，据国家统计局数据显示，2020年中国GDP 增速仅为2.3%，调查失业率为5.2%，CPI 比上年度增长2.5%。
疫情转为常态化防控后，上述经济现象有所缓解，但
依旧存在。由此，波及到社会保障领域主要表现为：部分企业和员工缴费困难，社保基金存在征缴风
险、员工存在“断
保”风险；企业破产倒闭，
员工失业风险增加，失业保险基金支出压力增大；受持续疫情的影响，部分人员外出务工、
经营困难，基本生活水平不能保证，存在社会救助风险。
1.2投资风险
投资风险也称为投机风险，属于经济风险的衍生风险，主要对象是社会保障基金，是其在投资运营过程中受损的概率。社会保障基金是社会保障制度的核心，是促进制度良性运行和持续发展的基础。目前，我国社保基金由社会保险收支结余和作为战略储备的全国社会保障基金两大主体构成。2019年末，全国社保基金共21376.51亿元；2020年末，社会保险累计结余94378亿
元。如此庞大的基金数额，为实现保值增值的目标，
投资运营是唯一选择。
根据货币数量论的交易方程式（MV=Py ），短期内货币
流通速度变动颇微，名义货币供给量与物价水平呈正相关
关系。货币数量论虽存在理论缺陷，
但实践也多次印证了其结论：从2000年以后，中国经历了5次宽松货币政策周
期，均产生了明显的通胀压力。[1]为应对新冠疫情，中国人民银行于2020年三次“降准”，时隔一年后，2021年7月
再次降低金融机构存款准备金率；
除此之外，央行还使用了包括MLF 在内的多种货币政策工具来保证市场的流动
性。结合理论及实践经验，受疫情常态化防控影响，未来几
年内，宽松货币政策很可能会造成“通胀上行、利率下行、
资本市场震荡”的局面。因此，
社保基金在投资运营过程中至少存在三种风险：一是以银行存款、
购买国债为主要投资渠道的社会保险结余基金，
有增值困难风险；二是以资——————————————————————
—课题项目:2020年度河北北方学院省属高校基本科研业务费项
目，编号：JYT2020035。
作者简介：孙殿君（1984-），男，河北张家口人，
硕士研究生，河北北方学院讲师，研究方向为人力资源管理、
社会保障。新冠疫情常态化对社会保障制度的影响及应对策略研究
Research on the Impact of the Normalization of the New Crown Epidemic on the Social Security
System and Countermeasures
孙殿君SUN Dian-jun ；王馨玮WANG Xin-wei ；张飚ZHANG Biao ；郭倩倩GUO Qian-qian
（河北北方学院经济管理学院，
张家口075000）（School of Economics and Management ，Hebei North University ，Zhangjiakou 075000，China ）
摘要：新冠疫情常态化防控阶段，社会保障存在经济风险、投资风险、
医疗风险和制度风险，由此导致制度面临基金压力大、健康保障理念缺失、相关政策及配套措施不完善等一系列问题，本文在对风险因素和存在问题分析的基础上提出相应的对策建议。
Abstract:In the normalized prevention and control phase of the new crown epidemic,social security has economic risks,investment risks,medical risks,and institutional risks.This has caused the system to face a series of problems such as high fund pressure,lack of health protection concepts,and related policies and supporting measures.This article puts forward corresponding countermeasures and suggestions based on the analysis of risk factors and existing problems.
关键词：疫情常态化；社会保障风险；
应对策略Key words:normalization of the epidemic ；social security risks ；response strategies 中图分类号:F830.4文献标识码:A 文章编号:1006-4311（2021）34-091-04doi:10.3969/j.issn.1006-4311.2021.34.031
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本市场投资为主的全国社保基金，有盈利能力下降风险；
三是养老保险个人账户在记账率（近年来基本维持在8%
左右）远高于金融市场合理回报的情况下，
“空账”规模加大，有较高的兑现风险。
1.3医疗风险
医疗风险是一个广义概念，
包括医疗服务领域中的责任风险，
公共卫生领域中的罹患疾病风险以及社保领域中的道德风险、
医疗救助风险等。本文所指的医疗风险侧重于罹患疾病风险及医疗救助风险。
表1列出的是疫情转为常态化防控后我国境内集中
爆发的情况。此外，输入病例和各地零星散发病例不
断出现。新冠病毒具有高传染性和致病性，
属于重大疾病救治范围[2]。且此次疫情将持续多久、程度多深、何时结束
尚无法准确预测。因此，公众罹患疾病
（尤其是重大疾病）风险随之增加，
医保支出风险也随之增加；同时，疾病本身及疫情对经济的影响，都会导致低收入者和边缘收入者陷
入“医疗困境”
，医疗救助风险随之增长。1.4制度风险
制度风险是指由于社会保障制度不完善或设计不合理而导致制度本身或受保对象承受相应风险。中国社会保
障制度的发展和改革遵循了
“问题”导向的基本路径，“问题”即为风险的存在。从制度层面讲，除“常规问题”
外，在疫情常态化阶段，由制度导致的风险主要包括：第一，后疫
情时代平台经济“方兴未艾”
，新业态就业人员逐渐增多，但符合其身份特征的社会保障制度还未成形，传统的
“企业+员工”缴费模式使其存在参保困难风险；户外、非常规时段工作等特点使其存在职业伤害风险；流动性特征与社
保属地化管理的矛盾使其权益携带困难，存在“断保”
风险。第二，除养老保险外，医疗保险与失业保险统筹层次较
低，而这两大险种在疫情常态化防控中依然充当中坚力量。医保方面，除承担对新冠患者的救治费用外，纳入报销
范围的“核酸检测”费用也是一笔不小的开支；
失业保险方面，失业人数增加，基金支出增加，
另外，失业保险还继续承担“稳岗就业”的责任。上述情况导致部分地区社保基金“捉襟见肘”，存在支付风险。
2社会保障制度存在的问题在前期的疫情防控中，社会保障制度发挥了积极的逆周期调节作用，为化解社会风险，恢复经济做出了很大贡
献。如前所述，新冠疫情转为常态化防控后，
社会保障制度依旧面临许多风险性因素，在应对这些风险时，
制度面临如下问题。
2.1基金压力明显2.1.1养老保险方面
疫情补助金从财务运行角度看，我国实行的虽然是“社会统筹+个
人账户”
的部分基金积累制模式，但受到转制过程中个人账户“空账”影响，其实质仍然是代际分配下的“现收现付”
制。与多数西方国家现收现付制不同的是，我国还有巨大的“转制成本”存在。因此，在我国保持养老保险体系可持续运行的基本条件，一是大量的基金结余（弥补转制成本），二是不断增长的人口的缴费能力。（图1）
在基本养老保险中，受疫情影响程度最深的是城镇职工养老保险。人社部统计数据显示，2020年当年基金收不
抵支，缺口6925亿元人民币，收入比上年度减少16%，支出比上年度增加4.2%；2021年上半年基金收入28322.6
亿元人民币，基金支出27119.7亿元人民币，
基金结余为近几年同期最小值。据学者封进的预测，乐观情况下，
到2025年中国城镇职工养老保险基金结余量将比无疫情状态下减少36.5%。[3]
根据宏观经济形势，
疫情防控常态化阶段，养老保险基金将受到财政补助能力下降（近年内，各级财政补助占
基金总收入20%左右）、企业缴费能力下降（尤其是中小微
企业）、扩面困难和待遇调整支出增加四重压力影响。
在人口老龄化不断加重和面临大量“转制成本”的困境下，
养老保险基金可持续性更加值得关注。
2.1.2医疗保险方面由表2所示，新冠疫情防控前期，医保基金承担了新冠肺炎（包括疑似）患者的费用和助力企业复产复工的任务。2020年职工医保统筹基金收入9145亿元人民
币，比2019年减少8.6%，减少的原因正是“阶段性减半征
表12020年5月后全国疫情集中爆发情况(大致)
时间主要地区
2020年6
月2020年11月2020年11月2020年12月2020年12月2021年1月2021年5月2021年7月
北京市新发地农贸市场天津市、上海市、安徽省部分地区
内蒙古满洲里
四川省成都市、黑龙江省东宁市北京市顺义区、沈阳市、大连市河北省石家庄市、邢台市
辽宁省营口、沈阳，安徽省合肥、六安市江苏省南京市，云南省瑞丽市、德宏市等
图1近5年城镇职工养老保险基金收支情况
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收职工医保单位缴费”
所致。进入常态化防控阶段后，伴随着各地散发和集聚爆发的疫情，医保仍然承担着大量的医疗费用。根据国家医保
的公布的数据，从2020年4月到7月，新冠救治涉及医疗费3.61亿元；7月到12月涉及医疗费9.93亿元。由此可
以推算，在疫情常态化阶段，新冠（包括疑似）患者救治费
用仍达到月均2亿元人民币的数额。
为阻挡疫情传播，建立体免疫屏障，
按照国家部署，从2021年年初开始，在全国范围内免费为公众接种新冠
疫苗，接种费用大部分有医保结余基金承担。
截止2021年3月底，医保基金共支付新冠疫苗接种费用240亿元。随着本项工作的持续推进，这一数字还会不断被刷新。除此之外，各地纳入医保报销范围的核算检测费用、防疫用品
购买费用、新冠患者后期康复费用等，
都对医保基金构成明显压力。目前，我国医保统筹层次低，基金结余“旱涝不
均”，部分困难地区在疫情面前更显得“难以支持”。
2.1.3失业保险方面
从近年内失业保险收支情况来看，2019年之前收入明显大于支出，基金累计结余持续增加。2018年之后，国家加大“稳岗就业”力度，2019年当年基金收支赤字出现，基金累计结余减少。2020年在新冠疫情的影响下，失业保
险为实现对经济的“逆周期”调节目的，在全国范围实行
“免、减、缓、返、保”五项政策，当年基金收支缺口明显增加
（收支缺口为1151亿元人民币），基金累计结余为3354亿
元人民币，比2018年减少42.3%，基金结余备付期缩减至
2.3年左右。（图2）
2021年上半年城镇登记失业率3.86%，仍高于疫情爆
发前同期值；同年5月，人社部等部委联合印发了《关于延
续实施部分减负稳岗扩就业政策措施的通知》
，明确2021年全年失业保险继续加大稳岗返还力度、加大基本生活保障力度、向受疫情影响严重的行业和企业倾斜。截止2021年6月30日，失业保险基金收入679.9亿元，支出852.1
亿元，缺口172.2亿元，累计结余继续减少，按此状态持续下去，若无外部政策干预，到2025年失业保险累计结余将
消耗殆尽。[4]
与医疗保险类似，
失业保险统筹层次低，而且各省份中基金结余大部分在经济发达地区，落后地区维持
收支平衡已属不易。目前，
全国层面2.3年左右的基金备付期可能导致许多基金结余不足地区无法实施稳岗就业政策。[5]
2.2“健康保障”理念有待加强
“预防”与“”是提高全国人民健康水平的重中之
重。现行的基本医疗保险制度“以治病为中心”，忽视了“预
防”的理念，
客观造成了社会成员健康素养偏低的事实，此次新冠疫情从侧面印证了这一点。
疫情爆发后，全社会对“预防”
的认识逐渐增加，在国家的倡导下“少聚集、勤洗手、常通风、
分餐制”等健康行为得到强化。但公众健康素养提升并非一朝一夕之功。疫情进入常态化防控后，国家在医疗领域已经由单纯的“”
转为“防、治”并重，例如新冠疫苗全民免费接种和纳入医
保报销范围的核酸检测费用等。不过，
这些工作仍带有应对疫情的应急性，传统医疗保险重的基本特征和属性没有发生改变。医疗保险制度关注医疗服务利用的可及性，属于健康维护的范畴，而更高层次的健康保障制度则从健康的危险因素控制、保健因素促进等多方面入手，维
持或促进居民的健康状态、提高居民的健康素养，
可以说医疗保险是健康保障的重要组成部分，但并非唯一内容。在健康中国的战略需求下，基本医疗保险的设计理念已经不能应对老龄化、疾病谱变化的挑战，此次疫情更是为我
们敲响了警钟，中国医疗保险应当向健康保障转型，树立全民的“健康保障”
理念。2.3
配套制度和措施应当完善
首先，经办工作方面，虽然在疫情爆发后“不见面”经
图2近5年失业保险基金收支情况
支出方向
资金数额
新冠肺炎（包括疑似）
患者费用截止2020年4月6日，涉及医疗费用14.86亿元，医保支付9.9亿元
截止2020年7月19日，涉及医疗费用18.47亿元，医保支付12.32亿元2020年全年结算医疗费用28.4亿元，其中，
医保基金支付16.3亿元阶段性减半征收职工医保单位缴费
2020年全年减征1649亿元
新冠肺炎疫苗接种费用
截止2021年3月底，医保基金支付240亿元
表2新冠疫情防控中医保支出方向及资金数额
数据来源：
国家医保局.. All Rights Reserved.
办能力有所提升，但目前仍存在着夸地区、跨险种、跨层级数据交换困难；部分地区公共服务平台建设落后，社保经办能力低下，经办人员线上工作能力不足、经办观念转换滞后；经办工作应急能力不足，缺乏应有的应急长效机制。
其次，筹资能力方面，社会救助领域仍以国家财政投入为主，民间力量和慈善事业虽有参与，但总量不足；社会保险方面基金压力明显，但未能有效的引入商业保险，形成风险共担机制。
最后，制度建设方面，顶层设计滞后性明显，与疫情防控常态化阶段出现的新情况不匹配，应对“制度风险”能力不足。
3应对策略
3.1继续做好维护企业生存发展工作
企业是市场的主体，企业的生存状态直接决定经济的活力和国民财富积累程度，而这两个方面又是社会保障制度持续运行的重中之重。如前所述，疫情常态化阶段仍面临较严重的“经济风险”。以笔者所在
的地区为例，2021年1月和8月两次采取较为严格的管控措施，景区关闭、线下培训机构停课、餐饮娱乐业限流、人员外出受限等。从全国范围来看，“经济风险”在时间上和程度上出现了不确定性，企业经营困难、员工失业情况不容乐观。社会保障方面，应对继续做好维护企业生存发展工作，具体而言，一是要体现地区针对性，根据疫情影响程度不同，各地可对“稳岗就业”政策适当调整，完善应急措施，建立动态调整机制；二是要体现行业针对性，对于易受疫情影响的行业和企业“建档立卡”、精准到户，给予政策和资金上的重点扶持；三是要体现政策灵活性，对于阶段性受疫情影响严重的企业可允许其暂缓缴纳社保费，缓交时长可由地方部门把握；同时，还要简化企业申请优惠政策的手续，防治政策的“时滞”现象。
3.2多措施并举缓解基金压力
面对当前社会保险基金压力，常规做法包括加大财政补贴力度、提高各险种统筹层次、取得较高的基金运营收益等。财政补贴手段简单有效，近5年内数额持续增长，已经成为社会保险基金的重要来源，但公共财政支撑能力并非无边际，因而只能在适当的范围内增加财政补贴力度；全国范围内除养老保险基本实现省级统筹外，医疗保险和失业保险仍处于市、县统筹阶段，提高统筹层次是跨区域调配资金、缓解基金压力必由之路，但提高统筹层次并不是短期能够实现的，这需要顶层设计的决心和众多因素的配合。疫情常态化阶段出现的“投资风险”一定程度上影响了基金的运营收益，为防止基金“缩水”，必须尽快完善资本市场，优化资产配置，健全投资方式，推动更大层面的“委托投资”。除此之外，
养老保险方面，应当加快第二和第三支柱养老保险发展，注重人力资本进步对缴费能力的贡献，逐步提高参保人员退休年龄等；医疗保险方面，多渠道筹集资金建立重大疾病专项基金，探索与商业保险风险共担机制，研究推行职工医保门诊统筹办法，防止个人账户资金大量沉淀；失业保险方面，加快探索灵活就业人员参加失业保险办法，夯实缴费基数，扩大参保率，继续做好“稳岗就业”工作，为失业人员提供技能培训，通过增加就业量的方式形成与失业保险基金缺口的“对冲机制”。
3.3建立医保新理念
疫情冲击社保体系的同时也给制度改革敲响了警钟。结合前面的分析，当前医保理念的转变关键在于形成良好的公众健康素养和提升“预防”手段。健康素养方面，借鉴医保改革的“罗湖模式”，采用增加健康知识宣传、制定根据健康状况的差别缴费率和差别报销率，建立公立医院和家庭签约医生健康目标绩效奖励制度，来倒逼公众健康素养的提升；预防手段方面，医保支付应逐步由购买“医疗服务”向购买“健康服务”转变，形成以家庭签约医生为首要责任人的“健康问责”制度，建议将健康体检纳入医保报销范围。
3.4完善新业态就业人员参保的制度设计
国家和社会层面对新业态就业人员社会保障问题的重视程度逐年提升，疫情之后，新业态就业更成为国民经济中不可或缺的重要就业方式。结合学者的观点，笔者认为形成有效的新业态就业人员参保路
径应当做到以下几点：一是强化平台责任，在当前“企业+员工”的缴费模式下，平台要作为责任主体为其下属的“签约就业者”参保并缴纳社保费；二是社保部门应单独为新业态就业人员设立参保制度，包括缴费比例、制度运行模式、待遇方式、多平台就业者及兼职就业者参保措施等，同时，政策制定要考虑新业态就业人员的流动性特征；三是加强政策宣传，强化新业态就业人员的社会风险意识和参保意识。
3.5其他方面
经办工作中，从技术手段和智能化手段入手，提升经办能力，尽快实现数据夸地区、夸部门、跨险种、跨层级共享和交换；完善社会保障公共服务平台建设，使“平台”能够更便捷的为企业和公众服务；提高经办人员的思想认识和工作能力，以疫情为契机，助力经办工作由“传统经办”向“数字经办”转变。
筹资方面，国家仍需加强政策引导和法律约束，促使慈善事业健康发展，吸引更多的民间力量参与社会救助工作，并防止疫情初期武汉“红十字会事件”再度发生；社会保险方面，除进一步引入商业保险，完善多层次社保体系外，也可引导商业保险发展“巨灾”险种，通过国家购买巨灾保险的方式来减轻重大突发事件中社保基金的压力。
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