张东明 杨曼婷
【内容摘要】 新冠病毒疫情对韩国社会经济产生了严重的影响，韩国政府采取了多方面的社会经济政策防控疫情，取得了较好的成效，也存在着教训。政府在疫情发生时快速响应，启动公共卫生防疫体系，是使疫情得到有效控制的重要因素。但是在宗教活动中多次发生集体感染，是值得总结的教训。为了应对新冠疫情对社会经济的冲击，韩国政府采取一系列措施较好地控制了疫情在全国范围内的大规模扩散和蔓延；同时，积极采取扩大财政预算、促进对外贸易、扶持受疫情严重影响的产业以及宽松的货币政策等一系列宏观经济政策以及稳定就业、发放灾害补助、支援企业发展等微观经济措施，恢复经济发展。
【关键词】 新型冠状病毒 供应链冲击 稳定就业补贴【中图分类号】 F13/17 【文章编号】 1003-4048(2021)01-0019-11【文献标识码】 A 【DOI】 10.16496/jki.rbyj.2021.01.003【基金项目】 国家社科基金项目“双层博弈视角下朝鲜半岛‘非常态因子’与东亚秩序演进问题研究”（16BGJ054）；The Core University Program for Korean Studies through the Ministry of Education of the Republic of Korea and Korean Studies Promotion Service of the Academy of Korean Studies (AKS-2018-OLU-2250002)【作者简介】 张东明，辽宁大学东北亚研究院教授，朝鲜韩国研究中心主任，研究员(沈阳 110136) 杨曼婷，辽宁大学朝鲜韩国研究中心助理研究员(沈阳 110136)
疫情补助金韩国应对新冠疫情冲击的社会经济政策及其绩效分析
新型冠状病毒疫情是人类社会进入21世纪以来，继2003年的非典型传染肺炎（SARS）、2012年的中东呼吸综合征(MERS)之后遭遇的又一次大型流行性病疫。为了应对新冠疫情，韩国政府及有关主管部门迅速采取有效管控措施，以控制疫情在韩国的蔓延。到目前为止，应该说韩国政府制定实施的各项措施非常及时，基本上成功地控制住了疫情的大规模蔓延，使其处于可控状态。只是在某一时间，几个宗教团体严重违反政府规定进行团体活动，导致疫情的反弹。
鉴于此次疫情比以往所有大型流行性病毒造成的危害都更为严重，全球经济也因此而遭受重
大打击，所导致的全球经济恐慌目前还在持续，前景并不十分乐观。对韩国经济发展具有重要影响的对外贸易也因此面临巨大困难。面对严峻的疫情和经济发展形势，韩国政府积极推动一系列经济措施，以恢复经济发展并奠定后疫情时代的国家及经济地位。
一、韩国疫情基本情况与政府管控对策（一） 韩国疫情的起始与发展
2020年1月中旬获悉中国武汉报告出现“不明原因”肺炎后，韩国政府及有关部门就开始关注疫情发展。韩国在1月20日确诊第一例新冠肺
东北亚区域与国别研究
韩国应对新冠疫情冲击的社会经济政策及其绩效分析
炎病例当天，其疾病管理本部立即将该疾病警戒级别从“关注”（蓝）上调至“注意”（黄），保健福祉部和疾管本部则即刻成立了中央防疫对策本部。1月27日确诊第四个病例后则将警戒级别提升至“警惕”（橘黄），并迅速启动新冠病毒中央事故处理本部。1月30日，韩国首次出现新型冠状病毒感染肺炎交叉感染病例。
从韩国新冠疫情发展情况来看，截止目前，可大体分为三阶段或三波疫情。
2020年1月20日出现首例确诊病例时，韩国国内民众似乎并未意识到这场灾难的严重性。此后一个多月时间主要以来自全球各地的入境者为主，28人感染病毒。直至2月28日大邱新天地耶稣教圣殿教徒确诊，此前始终保持在个位数的单日新增确诊病例暴增，甚至一度飙升至909例，个别患者在等待病床的过程中不幸去世。之后一个月内大邱和庆尚北道地区累计确诊病例达8000多例。延续至3月初的第一波大流行随着对新天地教会人员的检测和流行性调查的实施完毕而暂时告一段落[1]。
2020年5月疫情复燃。始于首尔梨泰院的集体感染蔓延至补习班、餐厅等各处，疫情扩散后，政府暂停运营首都圈的大众公共设施8000多处，建议补习班、网吧、练歌房克制营业。而到6—7月，疫情有所缓解。但8月中旬的首尔光化门广场集会和“爱第一”教会的宗教活动再度成为疫情大流行的爆点，确诊病例又一次激增，感染途径不明病例占比高达20%，需要使用人工呼吸器和体外膜肺氧合机
（ECMO）的重症病例超过百例，病床出现短缺。防疫部门随即上调社交距离限制措施级别，单日新增确诊病例于10月才艰难地降至百例以下。随着疫情形势渐有好转，政府10月将保持社交距离措施降至1级。
进入2020年冬季之后，旷日持久的疫情使人们逐渐放松了警惕，但病毒的传播能力却有所增强，第三波大流行从11月中旬起正式开始。虽然防疫响应等级从12月8日起上调至2.5级，但确诊病例有增无减。与前两次不同，这次流行并未局限于特定的场所和人，而是在日常生活空间和高风险设施场所不断蔓延。12月13日新增确诊病例首次超过千人，25日升至1240例，创疫情暴发以来的最高纪录[2]。
图1 韩国单日新增新冠确诊病例
资料来源：韩国疾病管理厅，www.kdca. go.kr.
（二）韩国疫情现状
目前韩国仍处于疫情的第三波大流行中。根据韩国中央防疫对策本部2021年2月27日通报，截至当天0时，韩国目前累计确诊8.9321万例。另外，累计死亡1595例，平均致死率1.79%。治愈并解除隔离的病例累计8.0333万例，正在接受隔离的患者为7393例。迄今共有662.7215万人接受病毒检测，其中646.8905万人呈阴性，6.8989万人的结果待出[3]。受检测数量减少的影响，2021年春节假期期间（
2月11—14日）新增病例数始终保持在400例以下[4]。然而大型工厂和日常生活空间的集体感染事件不断发生，春节期间人口大规模流动所产生的影响开始显现。尤其是政府日前下调防疫响应级别（首都圈2级，其他地区1.5级），放宽首都圈公众聚集设施的营业时间限制，由此引发疫情或出现第四波流行的担忧。就目前的情况来看，防疫形势仍不容乐观。
（三）韩国政府管控疫情的制度、机构与措施
对于流行性疾病，韩国有一套比较完善的规章制度、机构和应对措施。重要的是还经历了防控2003年的非典型传染肺炎（SARS）、2012年的中东呼吸综合征(MERS)等大规模流行型病毒的考验。这对韩国政府此次能够有效管控新冠疫情起到了非常关键的作用。
首先，韩国传染病警报机制时根据病疫情况确定警报级别，不同警报级别都有相应的对策预案。韩国将流行性疾病的危机警报划分为四个阶段，即关注（蓝）、注意（黄）
、警戒（橘黄
）、严重（红），并分别制定了相应的应急措施（参见表1）。
表1 韩国传染病危机警报标准
资料来源：作者根据韩国疾病厅资料整理而成，kr.
其次，韩国的传染病分类及管控应急机制。韩国政府根据传染病的实际情况将其进行分类管控，从法律上将传染病划分为4级86种(第一级17种，第二级20种，第三级26种，第四级23种)，其中全部监控的63种，采样标本监控对象23种（参见表2）。
表2 传染病的分类与种类
资料来源：韩国疾病管理厅，www.kdca. go.kr
再次，优化传染病管控机构。在所有韩国政府出台的疫情管控措施中，最引人关注的当属新设立的疾病管理厅及其赋予的专职功能。
2020年9月8日韩国总统文在寅主持召开国务会议审议通过了调整疾病管理本部和保健福祉部编制的《政府组织法》修正案[5]。根据该法律修正案，疾病管理本部12日起正式升格为疾病管理厅，成为法定传染病防控主管机构。保健福祉部
新设分管医疗卫生事务的第二次官（副部长）职位。在新冠疫情爆发前，韩国的公共卫生防疫事务主要由1963年12月16日合并了几个独立的相关机构后成立的国立保健院具体负责。
文在寅总统表示，疾管厅下设地区应急中心和扩编附属机构传染病研究所将助力防疫体系的进一步强化。即便今后遇到比新冠疫情更严重的传染病，也应具备先发制人的应对能力。就保健福祉部新设第二次官，文在寅表示，在公共卫生危机成为常态的情况下，这将成为大幅提升医疗卫生力量的契机。新岗责任重大，期待能够为包括扩充公共医疗资源、缩小地区间医疗差距等事宜在内的各类问题制定合理的解决方案。
更值得一提的是，韩国总统文在寅在2020年9月11日亲自前往位于忠清北道清州市的疾病管理本部紧急状况中心，向新任疾病管理厅厅长郑银敬颁发任命书。这是本届政府成立以来文在寅首次在总统府外的地点颁发长官（部长）、次官（副部长）级别官员任命书。往届政府虽在中央政府首尔办公大楼举行过任命仪式，但总统亲自前往一线颁发任命书尚属首次。
事实证明，韩国政府这一机构的建立对控制疫情、协调管控、组织抗疫等多方面都起到了非常重要的作用。
二、宏观经济政策措施
鉴于新冠疫情对国民经济发展产生的影响日益严重，持续时间延长且具有不确定性，文在寅政府在为保障民生、抗击疫情采取一系列政策措施的同时，还实施了一系列旨在促进经济恢复、稳定宏观经济、扶持企业经营的宏观经济政策与措施。
（一）扩大财政预算
2020 年3 月4 日，文在寅政府召开临时国务会议，决定了规模达11.7 万亿韩元的补充预算案。其中，8.5 万亿韩元将用于各项抗疫项目，包括完善和升级防疫体系（2.3 万亿韩元）、支援受疫情冲击的中小企业和小工商业者（2.4 万亿韩元）、搞活萧条的地方经济（0.8 万亿韩元）、稳定民生与就业（3 万亿韩元），其余3.2 万亿韩元用于填补税收缺口[6]
。
韩国应对新冠疫情冲击的社会经济政策及其绩效分析
2020年4月16日韩国政府召开临时国务会议，向国会提交本年度第二份补充预算案，规模为7.6万亿韩元，将用于向收入下游70%家庭发放新冠疫情灾害补助。政府表示，加上地方政府划拨的2.1万亿韩元，本次灾害补助总额达9.7万亿韩元，争取在5月初向收入下游70%的1478万户发放。补助标准为4人户100万韩元，3人户80万韩元，2人户和1人户分别为60万和40万韩元[7]。
2020年6月3日，韩国政府举行临时国务会议，确定了旨在早期克服经济危机、提前应对后新冠时代的第三期补充预算案。此次补充预算规模达35.3万亿韩元。此次补充预算用途主要分为两大部分，即用于扩大财政支出的23.9万亿韩元和用于填补税收缺口的11.4万亿韩元。前者具体用于帮助面临经济危机的企业、维持就业岗位、扩充就业和社会安全网、搞活地区经济、扶持韩式防疫产业和优化灾难应对系统等。另外，政府还将向为后新冠时代铺路，计划实施的韩国新政投入5.1万亿韩元，5年内共为新政斥资76万亿韩元[8]。
2020年9月10日召开临时国务会议并发布包括第四期补充预算案在内的紧急民生救济综合对策，确定总规模7.8万亿韩元的第4期补充预算案。该预算将用于向小工商业者等受到疫情重创的体发放灾害补助。文在寅表示，预算中的3.2万亿韩元将用于支援291万名小工商业者和个体户，每人最多可获领200万韩元；1.4万亿韩元用于维持119万个工作岗位。政府还将向弱势体提供有效支援，并面向13周岁以上国民提供每人2万韩元的通信费[9]。
值得关注的是，韩国政府对公共卫生、抗击新冠疫情、福利和增加就业等领域给予的高度重视在其2021年度预算中得到充分体现。在2020年9月1日召开的韩国政府国务会议上确定了“2021年度预算案”[10]。2021年预算总额同比增长8.5%，为555.8万亿韩元（约合人民币3.21万亿元）。具体来看，2021年预算案重点放在推进“韩版新政”，有关预算达21.3万亿韩元。其中，用于“数字新政”“绿新政”和“加强社会安全网”的预算分别为7.9万亿韩元、8万亿韩元和5.4万亿韩元。政府还为卫生、福利、
就业领域安排199.9万亿韩元预算。8.6万亿韩元用于维持或创造200万个工作岗位；20.7万亿韩元用于扶持青年就业、生活保障及教育福利，1.8万亿韩元用于提振消费。此外，国家均衡发展项目预算为16.6万亿韩元；用于“韩式防疫”和防灾减灾预算分别达1.8万亿韩元和2.6万亿韩元。
（二）促进对外贸易
新冠疫情的爆发导致了韩国内需大幅下降以及全球供应链受到很大冲击。在这种情况下，韩国政府在遵守相关规定的同时制定了加强国际贸易的措施。
其一，针对出口困难问题，韩国出口信贷机构韩国进出口银行（KEXIM）和韩国贸易保险公司（K-SURE）延长贷款和保险付款的期限，同时保持先前的金额不变。KEXIM将给予直接或间接受COVID-19影响的韩国公司最多长达一年的宽限期。这也适用于国内公司的海外子公司。K-SURE同意延长保险的期限，而不降低出口保险的上限，无论买方的信用等级是否下降。K-SURE还将中小企业的出口保险费降低50％。政府也正在尽早将出口债券转换为现金，以满足出口公司的紧急融资需求，并将继续向中小企业提供生产的运营资金和担保。政府推出了在线贸易和保险设施，以救助陷入财务困境的出口公司，这大大缩短了从申请到获得保险的时间。
其二，针对沟通困难问题，韩国政府的对策是通过虚拟媒体在线进行许多买家匹配过程，以支持一站式合同签署。这些过程包括咨询、合同、清关和后续程序。政府计划帮助企业进行非面对面的磋商，
并与外国买家签订合同。建立相关的基础设施，以便在国内外举行视频会议咨询。政府和公共机构（例如KOTRA，韩国中小型企业和创业公司，韩国国际贸易协会和外派公司）正在运营着许多海外网络，政府主要依靠这些网络的海外办事处作为中小企业的外国办事处。
其三，针对通关、签证及物流困难问题，政府主要是设法帮助在国外设有生产工厂的公司提高效率。政府协助GSC重要管理人员通过双边
韩国应对新冠疫情冲击的社会经济政策及其绩效分析
和多边通讯渠道进入国外，如果中小型企业举行国际会议，政府甚至考虑在必要时提供特殊的包机航班。只要外国工程师是在韩国运营核心生产设施的重要成员，政府设法帮助他们进入韩国。例如，政府已采取措施加快签证签发审查并延长在韩国的停留时间。韩国海关总署（KCS）自2020年2月起在全国主要海关设立了“ COVID-19海关通关支持中心”，其目的就是帮助进出口公司解决原材料和辅助材料供需方面的问题。此外，韩国海关总署运行24/7海关清关系统，以为进口卫生和医疗用品以及稳定国内工厂运作所需的原材料提供快速服务。对于面临包括原材料供应和需求中断等困难的公司，韩国海关总署提供了特殊税收优惠。这些措施包括支持缓解信贷紧缩，包括将关税的期限延长至一年，允许分期付款，在申请之日加快退款以及推迟违约。这些公司可以选择暂停或推迟关税调查，从而专注于业务管理。海关总署还放宽了监管，包括从所拥有的资金中暂缓执行。同时，韩国与韩国所有的FT
A合作伙伴（与56个国家/地区签订16个条约）一起，推出“针对COVID-19的原产地核查内部紧急情况指南”，这些指南将帮助进出口公司从FTA中受益。
其四，解决供应链的冲击及物流困难等难题。为了减轻公司因全球物流量减少而遭受的挫折，韩国政府设法通过增加空运和海运路线来扩大全球货运量。对于航空业，闲置的客机正在被用来增加货运路线的数量。政府还计划补贴与出口中小企业的机票加价相关的一些费用。在航运方面，韩国政府增加对在韩国、中国和日本之间海上运输的支持，同时还通过调度更多大型船只来解决航运物流中的财务问题。
（三）扶持受疫情严重影响的产业
随着COVID-19在全球范围内的蔓延和供应链的中断，国内外需求不断下降，韩国大多数产业都面临较大困难。为此，韩国政府陆续推出一系列政策，以扶持受疫情严重影响的重要产业。
其一，扶持航空业。作为受COVID-19打击最严重的行业之一，由于冠状病毒大流行导致航班和货运价格暴跌，航空业面临流动性危机。2020年2月17日，韩国政府向低成本航空
公司（LCC）注入了3000亿韩元的紧急资金，以应对流动性问题。政府对使用机场的所有费用提供了折扣的优惠措施，并推迟了未使用的空中交通权的归还期限。全方位服务运营商FSC（Full Service C
arriers）决定通过战略行业稳定基金为该行业提供支持，条件是公司尽最大努力重新站起来。如果在建立该基金之前需要紧急融资，将通过韩国开发银行和韩国进出口银行提供财务支持。自2月28日以来，韩国政府已降低了使用机场商业设施的中小企业和个体户的租金。自3月18日起，政府已降低了航空公司和地面服务代理商的机场使用费，并推迟了付款。
其二，扶持汽车业。由于疫情的暴发破坏了海外经销商网络，韩国汽车行业需求迅速下降。汽车制造商也面临着生产困难。由于活动的限制和生产设施的运行受到限制，国内外的整车制造商在运营中遇到挫折。为了应对这些困难，韩国政府对三个关键汽车零部件的空运价格实施了特殊关税。政府还免除了这些汽车零件的进口报关单费用，以确保持续供应进口零件。特殊关税是指在必须更改运输方式（例如从运输到空运）时，根据相对较便宜的价格计算的关税。在4月举行的危机管理会议上，政府宣布将考虑把用于车辆的电动马达和过滤器添加到需要特殊关税的零件清单中。此外，2020年上半年进口零部件的关税和增值税的缴纳期限推迟最多12个月、以及9个月的宽限期。在此期间，公司将免征每年9.125％的平均增值税，并且不会采用强制征收的行政程序，包括没收和处置。为了确保关键零件的安全，允许在主要的保税区（仁川，金海和釜山的机场和港口）长期存放。汽车零件的最长存储期限已从2—3个月延长至一年。政府还努力通过在公共部门购买更多的汽车并加快对环保汽车的支持，来努力弥补因出口在4月至5月间急剧下降而造成的需求缺口。
其三，受国内需求和出口下降共同影响，韩国的炼油业在2020年第一季度首次出现赤字。出现赤字的
主要原因包括由于COVID-19造成的库存损失以及国际油价暴跌。2月5日，韩国政府将关税的征税时间推迟了一个月（3％），将石油进口和关税的增值税征税时间推迟了两个月韩国应对新冠疫情冲击的社会经济政策及其绩效分析
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