美国市政债对我国地方债发行机制和监管体系的启示
美国市政债对我国地方债发行机制和监管体系的启示
目前，我国地方政府自发自还地方债已全面推行，但地方债运行机制仍存在信息透明度不高、投资者结构单一、机构评级参考性弱、保险和担保机制缺失等多重问题。美国市政债经历几十年发展完善，建立了以信息披露为监管重点、市场自律监督和政府监管机构监督并举的监管体系，具备较为完善的市政债评级体系和信用担保机制，值得学习借鉴。在充分考虑我国国情和借鉴美国实践的基础上，我国应着重从对加强地方政府债券规模管理、调整债券期限结构、拓宽地方债发行和交易渠道、完善信用评级和监管机制等方面逐渐完善地方债管理、防范地方债风险。
我国为什么买美国国债美国市政债券又称美国地方政府债券或地方公债,是与中央政府债券(国债)相对应的概念。它是由地方政府税收或其所属项目收益为偿债来源,根据本地区社会经济发展状况和资金短缺程度,由地方政府及其授权机构或代理机构发行的,在承担还本付息责任的基础上,按照有关法律的规定向社会发行的债务凭证。2015年，我国省、直辖市和计划单列市政府开始自发自还地方政府债券，逐步建立我国地方政府债务体系，但是在发行机制、监管体系等方面与美国等发达国家还存在较大差距。                                                                                                     
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     
一、美国市政债运行机制特点
（一）发行主体涵盖州及以下各级政府和相关机构。美国市政债的发行主体众多，涵盖层级跨度大，州以及州以下的政府，包括郡、市、镇政府均可以发债，与政府相关的部门机构也可以作为发债主体。
（二）按偿债资金来源划分为一般责任债券和收入债券。美国市政债按偿债来源划分，可以分为一般责任债券和收入债券。一般责任债券是以政府税收收入为偿债来源的债券，州政府和市政府依靠其主要的税收作为发债的信用基础。由于一般责任债券用纳税人所缴纳的税收进行偿还，发行需要通过严格的预算审批程序。收入债券是为了某个特定的项目而
发行的债券，通常是基础设施建设，包括道路、水电煤气管道建设等，还债资金来源是项目建成后的收益。由于收入债券的还债资金来源较为单一，没有政府信用担保，且收益具有不确定性，因此，收入债券利率水平通常高于一般责任债券，收入债券的发行规模也要大于一般责任债券。美国市政债的平均期限在15年以上，近年来有缓慢下降的趋势。较长的期限主要是为了符合项目全周期建设，缓解流动性。
（三）公募发行和私募发行并举。美国地方政府发行市政债有两种方式，公募发行和私募发行。公募发行又可以分为竞争性发行和协商发行。竞争性发行下，政府可以聘请财务顾问进行债券发起工作，然后各承销商进行竞标，价高者（利率低者）获得承销资格。如果采用协商发行机制，那么政府在债券发起前就可选择一家承销商负责整个债券的发起和承销工作，并确定发行利率。私募发行的市政债，不对公众发售，而是直接销售给选定的一组投资人，其在美国市政债中占比很小。美国市政债二级交易以场外交易为主，市政债券交易都由交易商在场外交易市场完成。因此，市政债有着相对较低的流动性。
（四）投资体广泛，个人投资者占比最高。美国市政债在投资体分布较广，涵盖证券公司、保险公司、基金公司、商业银行等金融机构和个人投资者，不会过度集中于某类型
机构。主要是美国金融市场发达，市政债交易商遍布全国，大型证券公司可以在场外市场提供和出售不同品种的市政债券方便交易。加上市政债地域性较强，个人投资者购买本地市政债较多，市政债中个人投资者占比最高。税收优惠方面，市政债利息收入可以免除联邦所得税和一些州、郡的部分地方所得税，但并不是所有所得税均可免除且必须上交资本利得税。
（五）具备完善的评级体系和担保体系。金融市场中对市政债风险识别的中介机构包括律师、审计机构、保险公司和信用评级,其中信用评级机构是最主要的风险识别机构。在美国，穆迪、标普、惠誉三家最权威评级机构。美国市政债发行至少需要3家主要的信用评级公司中的一家或两家进行信用评级,并且在发行前公开发布评级结果。评级机构对市政债进行评级主要考虑以下4个方面：一是地方政府行政体制和信用品质；二是财政收入和预算管理水平；三是已有债务和流动性情况；四是所处经济环境总体情况。美国的金融担保保险协会为市政债提供保险，投保的市政债如果违约，保险公司将代为履行偿还义务，有担保或购买保险的市政债偿付能力增强，违约风险降低。
（六）多层法律约束，行政监督和行业监督分工明确。美国的市政债发行和交易受到联邦
政府和州政府法律共同约束。州政府层面，对债务规模和比例有限制，部分州和城市需要公民投票决定是否发债。在联邦政府层面，主要的法律包括证券法和证券交易法。1975年修订的证券法确立了美国市政债市场的法律监管制框架和主要机构。主要由三个机构负责市政债法律制定和监管执行。
1.美国证券交易委员会（SEC）：美国证券法规定参与市政债交易的证券机构和银行类机构必须在SEC注册为交易商，SEC负责制定并执行交易商从事相关业务的法案，对市政债券交易商和经济人进行政府监管。2008年次贷危机后，美国国会要求参与市政债的财务顾问公司也必须在SEC登记注册，进一步加强了SEC对市政债监管权力。
2.美国市政债规则制定委员会（MSRB）。MSRB是根据1975年修订的证券法设立的行业自律组织，对市政债券经纪人和交易商进行自律监管。由美国证券交易委员会（SEC）授权，负责制定市政债相关准则和规章制度，并建立了市政债电子信息发布平台，公开市政债发行信息和后续信息的披露。但MSRB本身并不具备检查和执法的权力,只负责制定规章制度、提供制度解释以及相关检查的培训。
3.美国金融业监管局（FINRA）。FINRA是美国证券业的自律性组织，由美国证券交易委
员会授权，负责监管证券机构和注册的证券代表人，发布并执行MSRB制定的相关规则，监测经纪交易商规则执行情况，并负责监督市政债交易的价格和盈利情况。与FINRA共同执行监管的还包括联邦储蓄保险公司、联邦储备体系和货币监理署。

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