政府引导基金的模式:政府干预下的市场化运作
政府引导基金的模式：政府干预下的市场化运作
1.组织形式：公司型基金/契约型基金/有限合伙型基金
2.资金来源：
（1）国有资金，包括本级政府财政、下一级政府财政以及地方投融资平台等
（2）和社会资本，包括银行、保险、信托等金融机构，还包括民间资本等；此前银行是重要的社会资本出资人，但在资管新规出台后，银行逐步退出引导基金出资人之列；最近，我国政府引导基金开始探索引入投资人
（3）银行参与政府投资基金的模式：认购优先级LP；通过集团控股的非银金融机构直接发起成立引导基金
3.基金结构：
（1）运作结构：引导基金+母基金双层架构；引导基金+母基金+子基金三层结构
（2）杠杆结构：第一类是母基金结构基金，有母基金加杠杆和不加杠杆两种/第二类是母子基金结构，有母基金或子基金单独加杠杆或两个同时加杠杆三种/还有一种比较比较灵活的杠杆结构，母基金和子基金杠杆形式不固定
（3）权益结构：平层结构/多层结构（优先劣后级）
4.投资方式：股权投资/债权投资/股债混合投资/夹层投资/融资担保
5.投资领域：一般限定在高新技术类、成果转化类等政府重点支持领域/最近两年，主要投资于医疗健康、TMT和材料能源领域/负面清单：不得从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务，也不得投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品。
6.管理模式：
（1）委托管理：委托管理人至少有管理人牌照，有些引导基金还要求有当地管理人牌照。一般要求管理人的注册资本不低于1000万元，有些地区较高，比如山东要求实缴资本不低于2000万元。管理人也要对引导基金出资，但出资占比较小，惯常要求在1%至1.5%
（2）自我管理：在相应政府部分下设基金秘书处或基金中心对政府投资基金进行运营管理
7.干预机制：成为双GP/加入投委会或管委会/设置一票否决权/设置返投比例
8.退出方式：上市/兼并收购/股权转让和回购/清算退出
一、组织形式
根据财政部发布的《办法》规定，设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式，国内的政府投资基金多采用有限合伙制。
（1）公司型基金
公司型基金是依据公司法成立的法人实体，通过募集股份筹集资金进行投资，投资人的知情权和参与权较大。在基金管理人选择上，既可以由基金公司自行管理，也可以委托其他机构进行管理。比如国家集成电路产业投资基金就是公司制的政府投资基金，国开金融、中国烟草、亦庄国投、紫光通信、中国移动、中国电科、华芯投资等共同出资设立了国家集成电路产业投资基金，成立国家集成电路产业投资基金管理有限公司，该基金公司又委
托公司的股东之一（华芯投资）作为基金的管理人，基金公司的主要股东对基金的投资方向有很强的话语权，比如该投资基金的第一个投资项目就是紫光通信的母公司紫光集团。
（2）契约型基金
契约型基金一般采用资管计划、信托等形式，投资者作为信托、资管等契约的受益者，一般不参与管理决策，所有权和经营权分离，有利于基金的长期运作。比如江苏PPP融资支持基金，其子基金的组织形式就是契约型的，江苏银行和江苏省财政是基金的出资人，江苏信托是基金的管理人，江苏银行和省财政与江苏信托签订信托协议，约定收益分配方式。但契约型基金是一种资金的集合，不具有法人地位，如果其投资未上市企业的股权，无法直接作为股东进行登记，只能以基金管理人的名义认购项目公司股份。
（3）有限合伙型基金
有限合伙基金由普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)组成。通常情况下，投资人作为有限合伙人参与投资，依法享有合伙企业财产权，但会放弃对基金的实际运营权，只保留一定的监督权，以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任；普通合伙人负责基金的运营管
理，对合伙企业的债务承担无限连带责任。普通合伙人的报酬结构以利润分成为主要形式，市场上常见的是“二八分配”，超额收益在GP和LP之间按2:8分配。这种组织形式的政府引导基金最为常见，山东省PPP融资支持基金、江苏省投资基金、上海市创投引导基金、国家中小企业发展基金等均采用有限合伙的组织形式，定期公开招标选择GP。
二、资金来源
过半的政府引导基金设有资本管理规模要求，30%要求规模不低于4亿元，10%要求在2至4亿元之间。这些资金除了来自政府财政出资外，还有社会资本出资：
（1）国有资金
注册基金公司
政府引导基金必须有政府资金，政府出资人包括本级政府财政、下一级政府财政以及地方投融资平台等。且政府出资需遵循以下3点要求：第一，必须由同级财政部门将当年政府出资额纳入年度政府预算；第二，资金可以来自本级政府单独出资，由上级政府通过转移支付支持下级政府设立投资基金，也可由上级政府与下级政府共同出资设立投资基金；第三，各级财政部门向政府投资基金拨付资金时，增列当期预算支出，按支出方向通过相应
的支出分类科目反映。如国家科技成果转化引导基金、浙江省基础设施投资基金、江苏省政府投资基金，这些基金的首期资金来源全部来自于政府财政。
有些引导基金由政府发起设立，但由国企代表政府财政出资、担任名义出资人，政府借助国企间接控制引导基金。比如广东省重大科技专项创业投资引导母基金，就是在广东省科技厅与财政厅的指导下，由粤科金融代表广东省财政7.5亿元政府资金出资牵头设立的。
（2）社会资本
但国有资金不一定是引导基金唯一的资金来源，引导基金也可以由政府和社会资本共同出资，社会资本包括银行、保险、信托等金融机构，还包括民间资本等。这种股东结构的基金往往政府出资占比较小，一般在基金总规模的10%至30%。比如天津引导基金要求政府出资占比不超过10%；山东引导基金要求政府出资占比10%至25%；江西引导基金和烟台引导基金分别要求政府出资占比不得超过30%和25%，且政府不得成为最大出资人。政府资金一般最后到位，或在社会资本募集到一定比例后分批落实出资，一般若社会资本出资份额落实70%以上，政府资金至少落实50%；若社会资本出资未达到要求，要承诺最低募集规模。
在募资完成后的20个工作日内，除在基金业协会备案外，还应当在政府引导基金信用信息登记系统进行登记。中央各部门及直属机构出资、地方政府及直属机构出资人民币50亿元以上的政府引导基金由国家发改委审查基金登记;地方政府及直属机构出资在人民币50亿元以下的，由地方发改委审核审查基金登记。
银行是重要的社会资本出资人。比如,由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金和山西省创业风险投资引导基金,由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投和重庆市科技创业投资引导基金等。但在资管新规出台后，银行逐步退出引导基金出资人之列。
最近，我国政府引导基金开始探索引入投资人。目前国内有小部分引导基金引入了机构在国内设立的分支机构。还有些基金开始尝试和机构联合设立海外基金，再以股东的身份返投回国内。在金融开放的大环境下，政府引导基金将通过更多方式引入资本，比如2011年上海率先放开QFLP （Qualified Foreign Limited Partner，合格有限合伙人），目前全国开展QFLP试点的地区包括上海、北京、重庆、天津、深圳、青岛、贵州、平潭、珠海，未来QFLP或将成为政府引导基金引入资本的一种重要手段。
（3）银行参与政府投资基金的模式
银行参与政府投资基金主要有直接认购优先级LP和通过集团控股的非银金融机构直接发起成立引导基金两种方式：
一是认购优先级LP，《商业银行法》规定银行不能向非银金融机构和企业投资，银行只能通过资管计划或信托计划等间接认购LP基金份额，其中银行利用理财资金借助信托、资管、券商通道定向投资政府投资基金是目前最为常见的方式。由于理财资金的刚兑压力，银行风险偏好低，一般认购优先级LP份额，由政府指定的平台公司或国企认购劣后级LP份额，劣后级LP按照约定的价格和期限回购基金份额，约定的回购价格会比投资额高，覆盖本金和固定收益，也就是“明股实债”的模式。
以招商银行参与江阴城市发展基金为例，基金总规模30亿，招商银行通过资管计划参股江阴市城市发展基金25亿，江阴市财政委托江阴城投投资5亿，共同出资成立江阴市城市发展基金。招商银行与江阴市城投公司签有股权回购协议，约定投资期满后回购基金公司股权。还有一种方式是由银行直接发起资管计划，2013年10月起，银监会开始试点商业银行开展银行资产管理计划，2015年的股灾阻碍了该业务的进一步放开，但是在去通道的资管
新规下，此前的多层嵌套、通道业务模式受到了严格监管，银行资管计划或将取而代之，成为银行参与政府引导基金的重要模式。

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