推进干部人事工作科学化、民主化、制度化的重大举措
——学习贯彻《中华人民共和国公务员法》
中组部副部长、人事部部长 张柏林
2005年4月27干部人事制度日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称公务员法）。公务员法是我国50多年来干部人事管 理方面第一部总章程性质的法律，它以理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党管干部原则，依据宪法，结合干部人事制度建设的实践，以法律的形式明 确了公务员管理方面的一系列重大问题。公务员法的颁布实施，是干部人事工作中的一件大事，也是我国社会主义民主与法制建设中的一件大事。
一、公务员法的立法背景
党的十六大明确提出：要“改革和完善干部人事制度，健全公务员制度”。建立和实行公务员制度，是我国干部人事制度一项重大改革，是政治体制改革的重要内容。
（一）制定公务员法是贯彻依法治国基本方略的必然要求。党的十五大提出了依法治国的基本方略，标志着社会主义法制建设进入了新的发展阶段。依法治国，一方 面要求依法管理和监督各级党政干部，将他们的管理纳入法制化轨道；另一方面，要用法律来规范和约束各级党政干部的行为，确保党政机关工作人员依法管理国家 事务和社会事务，保证党和国家各项管理工作依法进行。我国50多年来一直没有一部干部人事管理方面的法律，干部人事工作的法制化建设相对滞后，与依法治 国、建设社会主义法治国家的要求不相适应。因此，加强干部人事制度法制建设，实现对党政机关干部的依法管理、依法监督和依法保障，是一项十分迫切的任务。
（二）制定公务员法是深化干部人事制度改革的必然结果。改革开放以来，随着经济体制改革和其他各项改革的深入，原有的干部人事制度的弊端明显地暴露出来。 主要是：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法 治，致使优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免等。为此，同志早在1980年就提出：要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于 改革不合时宜的组织制度、人事制度”。
1987年，党的十三大正式提出，在我国建立和推行国家公务员制度。1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》（以下简称公务员暂行条例），在各级 国家行政机关推行公务员制度。同时，其他党政机关“参照试行”。10余年间，干部人事制度改革不断深化。1995年2月，中央颁布了《党政领导干部选拔任 用工作暂行条例》；2000年6月，中央批准并印发了《深化干部人事制度改革纲要》；2002年7月，中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》； 2004年4月，中央办公厅印发了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等五个法规性文件，进一步规范了这些制度。各地围绕着“扩大民主，完善考核，推进交 流，加强监督”，推进干部选拔任用工作科学化、民主化、制度化建设，扩大了党员和众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权，创造了许多新鲜的 经验。这一系列探索实践，为制定公务员法，进一步完善公务员制度打下了基础。
（三）制定公务员法是完善公务员制度的必然进程。公务员制度的建立和推行，对推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化，优化干部队伍，促进机关的勤 政廉政，增强机关的生机与活力，提高工作效能，起到了重要作用，取得了显著的成绩。公务员暂行条例实施10余年来的实践证明，公务员制度是一套符合中国国 情的、科学的人事管理制度。
（1）干部队伍分类管理的格局基本形成。公务员制度的建立，既是干部分类管理的结果，也是推进干部分类管理改革的重要措施，对于形成党政机关、企业和事业 单位各具特的人事管理制度起到了促进作用。（2）“凡进必考”机制基本建立。各级机关面向社会公开招考，1994年以来中央党政机关共考试录用3.1万 人，2000年至今全国各地共考试录用63万多人。（3）考核机制运行良好。自1994年起，各级机关每年都有98％以上的公务员参加年度考核，考核的奖 优罚劣功能得到初步发挥。（4）竞争上岗制度逐步推开。各地各部门把竞争机制引入公务员晋升工作中，为人才的脱颖而出创造了条件。从2000年至2004 年底，全国各级党政机关共有64.5万人通过竞争上岗走上领导岗位。 （5）交流、回避制度初见成效。从1996年到2003年底，全国共有90多万公务员 进行了轮岗，有3万余人进行了任职回避。（6）干部队伍的“出口”初步畅通。退休制度正常施行。从1996年到2003年底，全国共有1.6万余名公务员 被辞退，3万人辞职，初步改变了“能进不能出”的局面。（7）培训工作经常化、制度化。1994年以来，全国参加各类培训的公务员超过了2000万人次， 进一步提高了公务员的基本素质。（8）奖惩制度发挥有效作用。通过对工作突出、业绩显著的公务员给予奖励，对违反纪律的公务员进行惩戒，促进了公务员队伍 的勤政廉政建设。
党中央、全国人大常委会和国务院对制定公务员法十分重视，保证了公务员法立法工作顺利开展。公务员法研究起草工作从2000年8月启动，历时近五年，草案 经过20余次修改。有关部门通力协作，开展了大量的立法调研工作，采取多种形式广泛听取了意见。公务员法是充分发扬民主、集中各方面智慧的结晶。
二、公务员法的立法宗旨及特点
公务员法以法律的形式确立我国公务员制度的基本框架、基本原则和基本制度，为进一步深化干部人事制度改革指明了方向，提供了依据。公务员法在制定过程中，贯彻了以下几个方面的立法宗旨：
（一）规范公务员管理，提高机关人事管理的科学化、民主化、制度化水平。制定公务员法，就是要遵循人事管理的一般规律，根据机关人事管理的特点，建构科学的人事管理制度，使公务员的管理有法可依、有章可循，推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化。
（二）加强对公务员的依法监督，同时保障公务员的合法权益。制定公务员法，就是要用
法律的形式明确规定公务员的义务和权利，并建立健全保证其义务和权利落 实的制度措施，促使其正确行使权力，切实履行职责，树立和落实科学发展观与正确政绩观，密切联系众，克服和防止官僚主义，努力为人民服务；通过健全法 制，保障公务员的合法权利和合法利益，使其不受侵犯，或者在受到侵犯时能得到有效的救济，以保护和调动公务员的积极性。
（三）为建设高素质的公务员队伍提供制度保证。公务员的素质与能力决定着党和国家的管理能力，决定着党的执政水平和国家的管理水平。公务员队伍的思想政治 建设、组织建设、作风建设、能力建设都必须以制度建设作保证。制定公务员法，就是要通过健全制度，形成广纳贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机 制，以科学的制度和有效的管理，建设一支高素质的善于治国理政的公务员队伍。
（四）保证机关有效运转，提高工作效能。公务员的工作质量和效率，直接决定着机关工作的质量和效率。制定公务员法，加强对公务员的管理，从根本上说，就是 要建立强有力的机关工作系统，保证机关有效运转，提高工作效能，从而卓有成效地管理国家和社会事务，促进经济社会的改革和进步。
公务员法的制定从我国国情出发，与中国特社会主义政治制度相适应，充分体现和反映了我国政治体制的特点和要求，与西方国家的公务员法有着本质的区别。一 是我国的公务员法强调和坚持党的基本路线，坚持党管干部的原则，贯彻执行干部队伍“四化”方针和德才兼备原则。二是我国的公务员法坚持党政机关干部的统一 管理，强调公务员无论职务高低，其工作性质是一致的，把对党和国家负责与对人民众负责统一起来，不作政务类与业务类的划分，不实行“两官分途”。三是我 国的公务员制度坚持党的领导，坚持社会主义方向，不搞所谓的“政治中立”。四是我国的公务员法坚持全心全意为人民服务的宗旨，公务员是人民公仆，不是特殊 的利益集团。
三、公务员法的基本内容及发展创新
公务员法共18章107条。主要是两方面规定：一是关于公务员制度和公务员管理的总括性规定，包括公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、 义务与权利，公务员的职务与级别，公务员管理机构以及违反公务员法的法律责任等；二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的单项性规定，包括公务员的录 用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任等。
公务员法在基本内容上，健全了干部人事管理的四个机制。一是新陈代谢机制。公务员法从公务员队伍的“进口”到“出口”都作了明确规定，严格“进口”，畅通 “出口”，做到能进能出。二是竞争择优机制。公务员法明确规定录用公务员采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法；机关内设机构领导职务可以采 取竞争上岗的办法；对工作表现突出，有显著成绩和贡献的个人与集体实行奖励；考核不称职的要降职等，体现了优胜劣汰的精神。三是权益保障机制。公务员法规 定了公务员的8项权利，专章规定了公务员的申诉控告制度，规定了公务员的工资、福利、保险待遇，并明确任何机关不得擅自降低公务员的这些待遇，不得扣减或 拖欠公务员的工资。四是监督约束机制。公务员法规定了公务员的9项义务和不得违反的16项纪律，健全了考核制度、惩戒制度、辞退制度、领导人员的引咎辞职 和责令辞职制度，作为对公务员严格监督的制度保障。
公务员法在公务员暂行条例的基础上有了新的发展和创新，主要表现在以下几个方面：
（一）调整了公务员的范围。公务员法根据我国的实际情况，确定凡依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都是公务员。与公务员 暂行条例相比，公务员范围由行政机关工作人员扩大到中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判
机关、检察机关和各民主党派机关的工作人员。这样规定既符合 我国干部人事管理的现实情况，又有利于加强对机关干部队伍的统一领导和保持机关干部队伍的整体性，有利于干部在不同机关之间进行交流。
（二）确立了分类管理原则。公务员法第八条规定：“国家对公务员实行分类管理”。公务员法按照公务员职位的性质和特点，将公务员职位类别划分为综合管理 类、专业技术类和行政执法类等；按干部管理权限，将公务员分为领导成员和一般公务员；按任用方式，公务员职务实行选任制、委任制和聘任制。对公务员实行分 类管理，有利于促进党政机关协调高效运转，提高公务员队伍的服务效率和专业化水平。
（三）改革完善了职务级别制度。按照党的十六大关于完善干部职务和职级相结合的制度的要求，公务员法改革完善了现行的职务级别制度，使职务和级别的关系更 加合理。改变了单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯。同时，扩大级别的功能，使得级别成为除了职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶，有 利于解决挤职务这个“独木桥”的现象，有利于解决基层公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问题。
（四）对职位聘任制度作出了明确规定。公务员法设专章对职位聘任专门作出规定。实行
聘任制可以满足机关对一部分专业性较强和辅助性职位人员的需求，有利于拓宽选人用人渠道，降低用人成本，增强公务员制度的活力。
另外，公务员法在总结吸收十多年来深化干部人事制度改革新成果的基础上，对一些制度作了较大的补充完善。公务员法还创设了执行公务责任规定、公务员辞职或退休后的从业限制、人事争议仲裁等制度，进一步丰富和健全了各项管理制度。
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