各国公务员制度
一、公务员的概念1、英国：中央政府系统中非选举产生的和非政治任命的常任官员称为公务员或事务官。2、美国：政府系统中的所有官员称为公务员3、法国：包括中央政府、地方政府、军人及其他公共事业机构在内的所有人员。4、日本：由国家财政支付工资的工作人员5、英美共同——政务官与事务官：前者指由选举产生，代表一定阶级利益；后者指在英国中央政府系统非经选举和非经政治任命的，不与内阁共进退，经过公开考试，择优录取，没有过失可以长期任职的文职人员6、公务员传统定义：与其他专制服务于国家的机构相对应，如军队、司法、警察等7、现代定义：只代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力8、关于干部：干部和干部制度为政策术语和社会用语而非法律用语；从社会分层的角度看，干部是一种身份，干部制度本质上是一种身份制度9、干部制度弊端：①概念过于笼统，缺乏科学分类②管理权限过于集中，管人与管事脱节③管理方式陈旧单一，阻碍人才成长④缺乏有效的监督手段，导致干部徇私舞弊，贪赃枉法⑤管理制度不健全，用人缺乏法治
二、公务员和公务员制度1、我国公务员定义：依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。主要有中共机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关
三、公务员的范围1、公务员三重身份：国家性质，行政机关的权利代表；国家行政机关的雇员；社会普通公民2、公务员制度含义：现代国家为公务员进行科学管理而设定的一系列法规和制度，是国家政治制度的重要组成，从管理过程来看分为：入口管理、在职和出口管理3、特征：①特殊性②稳定性③从属性
④执行性⑤重要性4、地位：①完成国家和政府使命的必要工具和手段，②政府实施其施政目标的主要载体，③政府存在合法性的具体体现5、作用：①有利于国家政治和行政秩序的稳定②有利于防止吏治腐败③有利于提高国家行政管理水平④有利于促进社会公平和政府选拔人才⑤有利于政府为社会提供规范性服务6、基本精神：①竞争精神与常任原则的统一②法制精神与中立原则的统一③专业精神与分类原则的统一④科学精神与人本原则的统一⑤民主精神与效率原则的统一
第二章公务员制度的历史发展
一、公务员制度形成的历史条件1、18、19世纪西方工革兴起，为其产生提供了经济基础2、政治理论发展是西方公务员制度产生的思想基础（社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论）3、中国科举制度为其提供了借鉴（克鲁兹的《中国游记》）4、政治制度改革的需要，是其产生的直接原因
二、西方国家公务员制度演进过程1、英国文官制度的确立和发展：①实行官职考试录用制度是英国文官制度的标志②颁布两个枢密院令宣告文官制度建立③文官制度确立事务官和
政务官分途而治2、美国文官制度的形成：①克服官吏制度中的腐败现象是建立文官制度的直接原因②《彭德尔顿法》奠定了美国文官制度的基础（确立了公开竞争，机会均等的原则；职位常任；政治中立）3、法国的公务员制度：①公务员制度建立始于拿破仑，草创了公务员制度雏形，建立等级制②19
世纪到20世纪前半叶，法国政府陆续建立了文官管理制度③一战后，颁布两项重要法令，规定各县市政府公务员的选拔、升迁及惩戒等办法，制度初具规模④二战后，于1945年建立公职管理局⑤1946年10月，国民议会讨论通过了《公务员
总章程》，从而有了一个比较完整的公务员制度4、日本的公务员制度：①1885年，明治政府参照普鲁士法典，颁布了《官吏纲要》②1887年，颁布《文官考试试用机见习规则》③1893年，改革《文官用人令》，首建功绩主义原则④1899年，进一步修改《文官用人令》《文官资格保障令》《文官惩戒令》⑤二战后，在美国的压力下，日本政府制定了《国家公务员法》《国家行政组织法》《关于国家公务员职阶制的法律》《地方公务员法》《国家公务员法》在多方面借鉴了美国5、西方国家公务员制度共同特点：①实行功绩制、录考制、职业化、依法管理、分类科学管理②公开考试，择优录用③立法比较完备，标榜中立
三、我国人事制度的历史发展和改革
古代时期发生阶段：原始社会贤能制——原始公社时期禅让制——春秋战国时期世卿世禄制；发展阶段：西汉时期察举制——东汉时期征辟制——魏晋南北朝九品中正制；成熟阶段：隋唐以后科举制
1、历史背景：①新中国的人事干部制度建设的三个阶段，创立和发展阶段（1949-1966）、
挫折阶段（1966-1976）、法制建设阶段（1976-1993）2、特点：①党管干部②党委和政府进行分工，分级部门进行管理③选贤任能，德才兼备④走众路线，从众中来，到众中去
3、缺陷：①老龄化，知识层次较低②干部管理权限过于集中，管人和管事脱节③“国家干部”这一概念过于笼统，造成模式单一，官本位④原有的干部人事管理制度不健全不规范⑤干部管理的不规范，重人治轻法治
4、我国公务员制度的建立：1985-1989年，理论准备；1989-1993年，试点；1993年以后，全面实施阶段；2006年后，实行《公务员法》
5、我国公务员制度特点：①坚持党管干部，反对政治中立，从实际出发确定公务员的范围，不实行两官分途②坚持德才兼备的用人标准③坚持为人民服务的宗旨
6、与原来人事制度相比我国公务员制度特点：①分类管理原则②竞争激励原则③新陈代谢原则④廉政保障原则⑤勤政保障机制⑥健全的法规体系
7、当前公务员制度实施中的问题：①全国的发展不平衡②动态的满足实践发展
8、公务员制度改革长短期目标：短期目标——①增强制度活力②提高队伍素质③改进公共服务④完善管理制度；长远目标——①制度建设②能力建设③社区服务④电子政府
9、我国公务员制度实施情况：①职位分类制度和人员过渡工作已全面完成②凡进必考机制基本建立③考核机制运行良好④公开选拔，竞争上岗制度广泛推开⑤培训工作经常化和制度化⑥公务员队伍出口初步畅通⑦较为完备的公务员法规体系基本形成
四、世界各国公务员制度模式（一）传统划分1、官僚型的公务员制度——法德为代表①公务员经由公开竞争的方式选拔②公务员的社会地位崇高③强调公务员的专才作用④实行职务保障制度⑤在组织结构上实行韦伯的官僚制，强调上下级节制的关系⑥公务员自成一个相对独立的封闭系统，重视自己的利益甚于民众的利益2、贵族型的公务员制度——英国为代表①高级文官的考选，吸收的人员，大都出于上流社会家庭，贵族彩浓厚②实行品位分类制度③实行通才教育3、民主型的公务员制度——美国为代表①公务员的大门尽可能向全社会各阶层的人员所敞开②实行以事为中心的职位分类制度③实行专才教育④实行功绩制⑤公务员流动性较高，相比而言，其在社会声誉地位较低⑥中央人事管理机构属于独立性机构4、社会主义类型——苏联为代表①实行党管干部原则，政治彩浓厚②没有进入国家机关入口考试③有相应的工作评价规范，并订有职位说明书④有成文法典保障公务员的地位⑤工资的多寡视工人员的资历、资格及工作内容而定⑥公务员的职业发展、工作异动与升迁、均受到政治制度的严格规范（二）现代分类——基于政治发展程度（发达国家、发展中国家、欠发展国家）1、发达国家——以英美法日为代表①政府所有行政组织系统与公务员管理形态都以韦伯的理想型官僚体制为典范②管理的人力资源以专业型人才为主，重视启用专业人才③具有相应的职业保障制度，并建立了相
应的保障体系，便于公务员的职业稳定④实行两官分途，保证行政工作连续性⑤实行公开考试，公平竞争的选录制度，文官的录用和甄选以注重才能为标准⑥公务员体制以有效的政策规划与严格的法治管理为支撑2、发展中国家——农业文明向工业文明过渡①做官重于人事，权位取向明显，文官热衷于争取权势地位，却未必勇于任事②人情恩惠重于法治③身份观念重于职位观念④公务员素质不能适应国家发展的要求，各级行政组织中缺乏科技与管理人才⑤政治因素影响浓厚3、欠发达国家——尚未推行或仅在形式上推行公务员制度①传统的族酋长权威与现代的功绩制观念相背离②政局不稳，动乱频生，行政体制在政治动荡的局面下毫无行政效率可言③其制度框架缺乏相应的组织管理体系，离韦伯所说的理想型官僚体制相距甚远④极端缺乏各类专业人才与管理人才4、共同趋向：①在发展的方向上，都指向现代的功绩制②在发展的路径上都是由封建制而官僚制，进而向民主制③在对公务员素质要求上，由传统的通才模式向专才模式过渡④在人事价值观上，由重视个人权威及特权观念向对事不对人的平等价值观过渡
第三章中外公务员制度的指导原则
一、中西公务员制度的共有原则①公平原则：录用机会均等、晋升机会均等、享受的待遇均等②公开原则：信息公开、政务公开、录用公开、晋升公开③公正原则：过程的规范性、过程的充分性、过程的透明性、过程结果的公认性④法治原则；国家依法对公务员进行管理，公务员依法享有权利和履行义务，国家公务员必须依法行政，依法监督，依法对公务员管理机关和单位的监督
二、西方公务员特有原则：①政治中立②两官分途③分权制衡
三、中国公务员制度指导原则：1四项基本原则2党管干部3民主参与4德才兼备
第四章公务员制度的环境制约因素
一、政治与运行环境1政治环境2行政环境①行政体制——行政集权：优点：目标一致，政令统一、指挥方便、效率高；缺点：专制、下级唯上，限制下级创造性。行政分权——：优点：发挥地方主动性、积极性、创造性；缺点：地方主义、本位主义、效率低。②行政组
织结构——横向职能制：优点：分工明确，专业管理；缺点：分工过细，机构膨胀，推诿扯皮。纵向层级制：优点：政令统一，指挥便捷；缺点：中间环节过多，信息失真，下级对上级敬畏③行政运作制度——首长负责制：优点：效率高；缺点：易造成个人专权，民主作风差。——委员会制：优点：民主作风好；缺点：效率低，互相推诿
二、经济环境1公务员的规模受经济发展的制约2行为3待遇
三、文化环境1文化、地域社会环境影响2政治文化环境3传统文化4社会习俗文化
第五章公务员人事分类制度
一、品位分类1、人事分类含义：各国政府根据一定的标准，对公务员进行门类划分，从而为公务员管理提供科学的基础，人事分类主要围绕人和事进行2、以公务员个人所具备的条件（资历、学历、能力）和身份（个人家庭背景）为凭据——英国最早实行3、特点：①录用上，重视被录用者的学历、资历、经验、能力等条件而不重视专业知识和技能②晋升方面，重视德才表现③等级变化与工资挂钩，与地位挂钩④交流不受限制，实行机随人走4、优点：①简便易行，没有严格的程序和依据②实行级随人走，有利于工作人员的合理流动，以培养通用型人才③有利于实行集中统一领导，树立权威④有利于发挥工作人员的主观能动性缺点：①机构臃肿，职责不清，人浮于事②主观随意性大③不利于学历低、资历浅、水平高的人才脱颖而出
二、职位分类1、含义：以职位为对象，以事为中心，以职位的工作性质、难易程度、责任大小、以及所需资格条件为评价因素，把职位划分成不同的类别、等级，作为人事管理基础的一种人事分类制度。2、产生：美国的实践，1912年芝加哥推行，1923年通过职位法案3、所用术语：职位——任务和责任的集合体，是主管机关根据工作需要而设置的，需要一个公务员用全部或部分时间去从事，分常设和临时的4、优点：①提供了客观依据来进行公务员管理②科学的人事管理结构③调动了工作人员的积极性④克服人事管理中的主观随意性
缺点：①对于责任较大，需要高度发挥人的主观能动性和创造性的职位，不大适合②使人员的交流和调动发生困难③过于繁琐5、特点：①以事为中心②严格按照工作任务、性质来确定职位、数量、名称
③按照职位的工作性质、难易程度、责任大小、所需资格条件进行横向和纵向分类④职位发生变化的唯一依据是职位的工作性质和内容发生变化，级不随人走6、公务员分类制度的发展趋势：①分类的趋同性②制度的弹性③体系的开放性④品位与职位互补
三、政事分类1、政务类公务员：政府组成人员，选任制2、业务类公务员：非政府组成人员，委任制、考任制、聘任制
四、我国公务员分类制度1、我国职位分类制度的特点：①兼顾职位分类和品位分类的优势，实行公务员分类的制度创新②强调德才兼备的通用资格条件，中是公务员的交流③既强调公务员横向职能差异，又重视纵向职责程度的区分④吸收品位分类的因素，中是公务员的分级⑤重视职务、级别等多项因素，实行级别工资制
第六章公务员管理体制
一、公务员的管理体制1、含义：指公务员领导和管理权限配置划分机构设置和运作而形成的指导体系，从属于国家的政治体制和管理体制2、管理机构的构成：①宏观：政党、议会、政府首脑、公务员管理机构②中观：行政系统、行政首脑③微观：以公务员相关事务为存在目的的机构（国家公务员局）3、公务员管理机构具备的基本职能；①执行职能②协调职能③监督职能④仲裁职能⑤决策职能
二、西方公务员的管理体制1、构成：①政党：政党领袖、本党议员、委任官员，这三个途径对公务员实施影响②议会：通过立法，议会对国家重大事项的审定，议会的监督来发挥影响③政府首脑，行政首长负责制④公务员管理机构：入口、出口等一系列事项⑤政府各部门的人事管理机构，辅助作用
三、公务员管理体制类型划分1、部外制：独立的，不受行政系统影响，（美日）优点：避
免了行政长官的干涉和影响，具有独立性和客观性，有利于客观公平的选拔人才，有利于使用人才、物力、财力全面规划人事行政管理工作；缺点：难以了解行政部门实际工作状况，难以对症下药，降低了行政管理的效率2、部内制：设置在行政系统内部，从属于行政系统（法德）优点：做到用人和治事相统一，有利于实现行政一体化，易对症下药；缺点：很难公平地选拔优秀人才，不利于公务员事务的统一管理3、折中制（英）：公务员入口环节，
设置独立机构，与行政系统并立，当公务员被录用后，其又由行政系统来管理
四、公务员管理体制发展趋势1从统一走向分散，集权走向分权2三类体制渐趋融合3两类机构相辅相成（职能管理和辅助保障机构）
一、我国管理体制的构成1宏观：党委系统（最重要，影响最大）+权力系统（各级人大及党代会）+行政系统特点：党委领导下的分级分类管理2进程：1993年，《暂行条例》颁布；2006年，《公务员法》实施；2008年，国家公务员局建立
二、我国公务员管理体制的现状1纵向：五级政府都建立了相应的公务员管理机构2横向；每级政府在政府内设置综合性公务员管理机构3宏观：党委系统+权力系统+行政系统，特点是党委领导下的分级分类管理
三、公务员综合管理机构的主要职能1、制定公务员管理规范2、对下级人事部门进行业务指导3、进行跨部门、跨地区的组织协调4、根据权限划分实行审核、审批权5、对公务管理工作实施监督
四、部门管理执行机构权力1、录用权2、考核权3、奖惩权4、任免权5、辞职权6、升任权
五、我国公务员管理的缺陷1、集权彩过于浓厚2、各个公务员管理机构衔接的地方规定不明确、不规范3、公务员管理体制职能划分不明显4、缺少辅助性、保障性的机构
六、我国公务员管理所遵循的原则1、公开、平等、竞争、择优录取2、监督约束与激励保障并重3、德才兼备4、分类管理5、法制原则
第七章公务员制度的运行机制
一、激励管理机制1、不宜采用的五种方式：①运动②任意树立先例③趁机大张旗鼓④偏离团体目标⑤忽略有效沟通2、功能：①开发②整合③规范3、三要素：①激励标准②激励手段③激励过程4、运行基本原则：①物质激励与精神激励相结合②适度性与灵活性相结合③及时行与经常性相结合5、完善途径：
①引入市场的理念和手段②适当进行负激励③建设政府绩效评估制度④为公务员提供更多参与发展空间
二、人力资源开发机制1、功能：①提高了公务员的素质，实现了公务员个体的全面发展②促进了政府的能力建设，提高了公共行政的效率2、组成要素：①政策方面②机制方面③人员方面3、模式：①培养型开发②管理型开发③工具型开发④制度型开发
三、监督约束机制1、内部监督约束机制+外部监督约束机制2、功能：对国家机关及公务员行为起到威慑作用，防止官僚主义和腐败的发生，促进廉政建设，提高行政效率3、内容：①强化公务员的义务与责任②明确公务员的纪律与处分③完善对公务员的考核④建立公务员的财产申报制度⑤加强公务员的伦理制度建设⑥对公务员兼职做出限制⑦对公务员辞职退休后的职业限制4、完善的基本途径：①宏观权力运行的公开透明②责任与权力的对称原则③加大社会监督
四、法制保障机制1、功能：①保障公务员义务和权利的实现②为公共行政提供了制度与法律的环境2、基本内容：①公务员法律的保障②公务员伦理的保障③公务员管理机构的保障3、运行：①强化公务员的权利保障机构②健全公务员的职业保障机制③创建公务员依法管理体制
第八章西方国家公务员制度
第一节英国公务员制度
一、建立和发展1、历程：1805年首推双重管制——公开考试，择优录取，东印度公司产生——麦考莱屈威廉报告；改革：1966-1968年富尔顿委员会改革——针对迷信通才、外行领导内行——《富尔顿委员会报告》由重视通才转向专才2、改革措施：①实行专业化管理，行政职位多样化②在各部门设置计划单位（对部门的长期计划进行研究）③社会上，在大学生中吸引专业人才④允许大臣到任时带自己的高级政治人员
3、方法：①行政人员的专业化（考试、顾问、体制）②进行组织结构的改革变成开放式，取消横向（行政、技术）和纵向（行政、执行、文书级）分类
二、特点1、没有正式的文官法2、在组织结构上属于严格的等级制（行政学员-高级执行官-科长-助理次官-次官；执行官-高级执行官-资深执行官-科长=资深科长=助理次官）3、通才结构4、人事制度采用分权制，实行地方自治5、高级文官享有特权
三、人事人类制度（品位分类：10个部类，19个职组）
四、管理机构1968年改革前为典型的折中制，1968年后转变为部内制
1、折中制：①文官委员会，独立负责文官录用②财政部，录用后的管理③咨询协调机构，
主要解决政府和公务员纠纷④文官仲裁法庭2、部内制：①文官事务部②政府各种部委人事机构③198
0年撒切尔夫人把惠特利委员会改名为全面文官联盟
五、运作机制1、更新机制：①入口：公开考试②出口：退出③培训：1903年文官培训中心，文官学院2、激励机制：考核：功绩考核制——①日常考勤：定期考核；报酬：比较公平、适应物价、同工同酬、定期增资②晋升：各部门提升委员会公布官职空缺、提升委员会依据公务员的终极报告3、监控机制：①立法院（议会）质询权——听取审批政府工作报告②司法系统：行政司法系统——行政裁判所，普通法院③职业工会：协理上诉与参与仲裁，协议与谈判、组织罢工④行政系统内部监控：行政惩戒
六、英国当代公务员制度的发展1、1987年“下一步行动计划”2、1992年，宪章运动，“市场检验”3、1993年“一站商店”4、当代，政府减少预算，缩减公务员队伍；取向为引进市场化手段，企业化政府，重视绩效
第三节美国公务员制度
一、建立和发展1、1883年，《彭德尔顿法》标志其公务员制度建立，1978年，文官制度改革2、缺陷：①对文官有许多保护性条款，导致对文官指挥不灵②在工资和体制上，存在着严格的论资排辈现象，限制了公务员的积极性和创造性3、《文官制度改革发》，实施功绩制，对社会揭发政府缺点进行了保护，举措有：①设立高级文官行政职位②修改处分程序③推行绩效工资制④改革考核内容。当代
举措有：①增加了合同制的雇员②简化了职位分类③简化规则④改善绩效工资制⑤借鉴企业的经验
二、美国公务员制度的人事分类制度1、职位分类制度著称于世2、特点：精密、细微、繁琐
三、管理机构1、1883年，文官委员会设立，1978年撤销2、1979年：①设立人事管理总署②功绩制保护委员会③联邦劳动关系局
四、运作机制1、更新机制：入口-考试录用，出口-退休；素质更新：协会工会培训、任职培训、实习委托培训2、激励机制：①考核制度，1950年《考绩法》，考勤加考绩②晋升，首长-考试，方式-委任，部内晋升与部外晋升③工资报酬：1990年11月5日，《联邦公务员比性工资法案》，同工同酬、工资等级差别取决于岗位性质的工作表现、与同一地区私营企业同等工作性质的职工工资标准一致3、监控机制：①行政系统的监督：伦理道德办公室、监察办公室、总顾问室②职业工会
四、特点1、法规严密规范2、公开考试，择优录取3、政治中立，职位常任4、职位分类
5、分权制
6、公务员选拔比较公平，限制条件较少，机会均等
7、注重专才
第三节法国公务员制度
二、人事分类制1、品位分类，有吸收有职位分类——混合制2、A类：领导决策；B类：执行实施=高中文凭即可；C类：B类助手=初中文凭；D类：勤杂人员-小学文凭3、职系，1000多个，依工作性质4、职位设立原则：预算约束原则，职等与职位不对等
三、管理机构1、国家机构——立法（年度预算）司法（监督）、行政机关、中央各部的机构2、地方机构——省市镇自主管理3、咨询协调机构：最高公职委员会（全国性）、行政对等委员会、技术对等委员会
四、运作机制1、更新机制：①入口-考试录用，一视同仁，择优录用（笔试、见习）②出口：退休机制（办公室，60岁，外出55岁）③培训：初次、进修培训（国家行政学院，地方行政学院）2、激励机制：①考核：年终鉴定，分项打分②晋升：晋级（收入）、提职（考试、由所在部门负责人提名）③报酬：基本工资+津贴+补助④休假；带薪休假（一年五周）、工伤假、病假、产假、产后假、哺育假、受教育假3、监控机制：①司法监控：咨询协调机构、工会②监控手段：法院、行政部门
五、现代化改革1、改革内容：①单一制中央集权到分权、下放权力、配合预算拨款、②由人员管理转向人力资源开发管理、③确保公务员素质，加大实际操作力度
六、特点1、公务员的管理比较注重全国的统一和中央集权2、公务员制度中存在浓厚的官僚彩
第四节日本公务员制度干部人事制度
二、人事分类制度1、职阶制（职位分类仅分解部门一层，具体任务强调团结协作）2、在公务员管理中，实行“定员制”-国会通过法律对公务员的总数进行控制
三、管理机构-部外制：人事院——事务总局——管理局、任用局、给予局、公平局、职员

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