洛杉矶雾霾事件的城市规划应对之启示
作者：蒋希冀
来源：《国际城市规划》 2018年第6期
摘要：目前我国许多城市正遭受严重的大气污染，城市健康发展和居民身心健康正面临严重威胁。半个世纪前的洛杉矶政府在经历严重雾霾事件的过程中，协调多方利益诉求，采取积极的管治措施及公共政策，极大地改善了其大气环境。笔者基于事件流分析方法，从洛杉矶城市发展历程、规划相关编制成果，以及雾霾事件发展历程及参与主体在其中的博弈过程三个方面进行系统梳理和分析，探究城市规划及相关公共政策工具在洛杉矶雾霾爆发期间以及后雾霾时代所起的作用；针对我国城市现在所面临的大气环境问题，提出洛杉矶雾霾事件之启示。
关键词： 洛杉矶；雾霾事件；健康城市；城市规划；经验与启示
引言
全球许多城市都经历过或正在经历频发雾霾事件，而高浓度颗粒物环境暴露会给人们的身心健康带来巨大影响。已有大量研究证实雾霾会增加人们呼吸系统疾病[1-4] 和心血管疾病的患病概率[5-9]。而且长
时间高颗粒物浓度环境暴露还会对人们的认知功能造成不良影响[10-15]，以及诱发一些心理疾病，如精神分裂[16,17] 和抑郁症[18]。欧美许多城市（如伦敦、巴黎、洛杉矶、匹兹堡和墨西哥城）在城市雾霾治理以及后雾霾时代城市发展方面积累了较为丰富的经验。在经历传统工业化进程所带来的大气污染后，这些城市通过政策变革、产业结构转型和城市规划等具体策略渐渐救赎了城市蓝天，并在之后的蓬勃发展过程中持续保护着自己的天空[19-23]。其中，城市规划作为一项重要政策工具，在城市发展理念、交通方式组织、城市结构建构与形态形成等方面对城市空气质量的改善起着积极作用。
当下我国许多城市（特别是大城市）正面临着严重的空气污染问题。2016 年国家环保部发布的《2016 年中国环境状况公报》中指出，我国338 个城市在2016 年内发生重度空气污染天数高达2 464 天次。为保持空气清新、促进城市居民身心健康，借鉴其他城市的宝贵经验对营造一个具备优良大气环境的城市空间十分重要。笔者基于事件流分析方法，从洛杉矶城市发展历程、历届规划相关编制成果，以及雾霾事件发展历程和参与主体在其中的博弈过程三个方面进行系统梳理和分析，探究城市规划及相关公共政策工具在洛杉矶雾霾爆发期间以及后雾霾时代所起作用，并提出洛杉矶雾霾事件之启示①。
1 洛杉矶城市发展
1.1 洛杉矶概况
洛杉矶市位于美国加利福尼亚州西南海岸（图1），是加州第一大城市，也是美国第二大城市。其所在的“洛杉矶—长滩—圣安娜都会区”是美国大型都会区之一。洛杉矶面积1 214.9 km2，市区人口约397.63 万人（2016 年）①，都会区人口约1 870 万（2015 年）②。
1.2 洛杉矶城市发展历程
虽然洛杉矶发展时间不长（200 多年），但其经历了三个特征显著的发展阶段，包括无序缓滞发展时期（1780年代—1880 年代）、石油产业引领期（1880 年代—1930年代）和多元产业协同发展期（1930 年代—2000 年代）（表1）。不同时期城市发展的动力对城市形态、人口规模以及居住环境和生活方式都产生了巨大影响。因此在一定程度上，洛杉矶的城市发展历程与洛杉矶大多数居民的生活和工作状态变化存在着耦合关系，而这种状态会深刻地影响居民的健康。
1.3 规划相关编制成果③
洛杉矶的城市规划与全球其他许多大城市一样，经历了从重点关注城市发展方向与结构、土地使用、用地配置和交通系统等问题，到同时关注居民的城市生活品质（如健康）这一过程（表2）。
1940 年代随着区划法的引入，功能分区理念开始在洛杉矶盛行，并影响了城市的土地使用。洛杉矶政府在1910 年出台的一项政策规定：在工业区内作为居住的城市土地面积不能削减。该法案促进了工业区的分散发展，也迫使制造商在尽可能接近工厂的地带修建工人住宅区[26]。这些都为工业污染的扩散和居民健康埋下隐患。随后，1924 年《洛杉矶主要道路规划》④提升和优化洛杉矶城市道路网络，促进洛杉矶多中心城市结构的形成和城市郊区化发展。道路基础设施的建设投入促进了交通机动化发展，同时大大提高了城市移动污染源规模。而到了后半个世纪，1995 年洛杉矶编制和发布了20 年长期交通规划，未来20 年内交通的发展重点在地铁等公共交通上[27]。1970 年编制的《洛杉矶总体规划》⑤进一步明确城市多中心发展的方向和模式。该规划强调职住平衡和快速路的高效利用，在一定程度上降低了人类活动对空气质量的影响。这些转变都是在通过改良交通出行结构或者用地分布与结构达到降低环境污染、改善空气质量的目的。
当下加州政府和洛杉矶政府部门都愈发关注城市健康发展，期望保障居民健康。南海岸空气质量管理部门（SCAQMD:South Coast Air Quality Management District）①编制了一系列的规划、实施和引导文件，包括清洁社区规划、加州空气质量标准、空气管控网络规划、PM10 管控规划以及每年都发布的空气质量报告等；并且对南海岸地区空气质量进行实时监控和分析预测②。其最新编制出台的《2016 年南海岸空气质量管控规划》③为西海岸地区达到联邦空气质量标准和促成健康空气环境而描绘了一张区域性蓝图；分析和论述了一系列既有和潜在的空气管控手段，并寻求多方协作以达成多重
目标。另外，洛杉矶城市规划部门（Department of CityPlanning）分别在2013 年和2015 年编制了多个规划文件引导城市健康发展。其中，《设计一个健康的洛杉矶》④（2013年）强调城市的健康建构不仅要重点考虑非物质要素（食物、社会等），也需要从城市公共空间、居民出行等方面来积极营造。《洛杉矶郡总体规划2035》⑤（2015 年）和《健康洛杉矶规划：总体规划的健康要素》⑥（2015 年）强调通过永续的城市发展政策、合理的城市布局与设施配套以及健康的城市设计达到城市健康目的。《机动车规划2030 ：总体规划的重要要素》⑦作为总体规划重要的组成部分，强调在政策支持的条件下构建一个平衡所有道路使用者需求的交通系统；旨在“完整街道”⑧原则下鼓励人们与街道的多种空间活动方式，以及打造更为清洁、健康的邻里环境。
2 洛杉矶雾霾事件发展历程
洛杉矶的空气污染程度与其城市发展阶段和发展模式有着紧密联系。洛杉矶雾霾事件的典型特征表征为工业时期废气、有毒气体持续不断的排放累积，以及气体之间在光作用下的化学变化后的毒性加强。而通过对大气质量数据的长期监控表明，在经历了半个世纪的雾霾笼罩后，“后雾霾时代”的洛杉矶仍然经受着污染气体的毒害。
2.1 雾霾的由来
洛杉矶城市高浓度空气污染环境主要由两方面的原因导致：其所处的特殊地理环境以及长期污染气体的排放。首先，洛杉矶地处三面环山一面临海的盆地，具有典型的地中海气候特征。这种特殊的盆地地形不利于污染气体的消散和新鲜空气的导入（图2）。另外，随着洛杉矶的城镇化进程及产业快速发展，大量附着有毒物质的细微颗粒物及其他有毒气体被排放到大气之中。石油产业、制造业等重工业的快速发展都消耗了大量清洁的城市空气，增加了废气排放。如今，洛杉矶的国际贸易和物流产业发展迅速，物流交通等移动污染源也成为影响空气质量的重要因素。另外，高度集聚的人活动也增加了空气中颗粒物和NOx、SO2 浓度，颗粒物上附着的有害物质以及光化学反应后的有毒物质严重影响着人们的身心健康。
2.2 雾霾事件发展阶段
洛杉矶雾霾事件爆发过程中面临着两个最为核心的问题：雾霾的成分与来由，以及全社会如何协作治理。洛杉矶雾霾爆发于1940 年代，其治理过程经历了长达半个多世纪的时间，到1990 年代洛杉矶大气环境才得到极大改善。从人们开始意识到雾霾问题的严重性到洛杉矶雾霾情况基本缓解，可以从事件参与者的态度和行为转变划分为盲目无知期、推责徘徊期以及大气污染改善期三个阶段。期间，人们开始慢慢意识到雾霾爆发的真实原因、有毒气体的根本由来（光化学污染）以及逐步探索出一套全社会协同协作治理机制（表3）。
阶段一：盲目无知期（1940 年代—1950 年代）。随着烟雾天气的高频出现，人们开始意识到洛杉矶的空气质量出现了大问题，但大家并不知晓烟雾的来由。虽然洛杉矶政府成立了空气污染控制局（APCD: Air Pollution ControlDepartment），但由于相关政府官员自身认知储备的不足，并且在一些石油集团的施压下，他们只对慌乱的洛杉矶居民进行了安抚工作，并未对雾霾的来源进行有计划的系统研究，更未开展相关空气质量改良行动。
雾霾城市 阶段二：推责徘徊期（1950 年代—1970 年代）。在1952年和1955 年两年时间里，洛杉矶爆发了两次严重的“光化学雾霾”事件，对居民的健康造成了恶劣影响。研究学者施米特（Smit）在分析了洛杉矶雾霾污染组分后指出，工业燃料不完全燃烧排放的NOx、SO2 等有害物质在阳光作用下发生化学反应，进而增加空气中的臭氧浓度，就是洛杉矶雾霾毒性如此大的根本原因。虽然科学家指出了雾霾的本质，洛杉矶政府也成立了相关管治部门（烟雾控制局），但由于庞杂的相关利益链条存在，大气治理行动仍然推进缓慢。
阶段三：大气污染改善期（1970 年代—1990 年代）。1960 年代末—1970 年代初，美国日益高涨的环境保护运动促使一系列法律政策和政府管治机构的产生。1970 年美国联邦政府颁布《清洁空气法》，1988 年加州政府依此编制《加州洁净空气法》，1970 成立美国环境保护局（EPA）以及1977
年成立南海岸空气质量管理区（SCAQMD）和加州空气资源局（CARB: California Air Resources Board），这些法规和政府机构都推动了洛杉矶地区污染气体的排放管控以及污染气体的研究与净化工作。至此，洛杉矶空气质量得到明显改善（图3），但空气中颗粒物浓度仍然高于联邦标准值（图4）。
2.3 后雾霾时代
相比雾霾事件时期，21 世纪的洛杉矶大气环境得到了极大改善，但是离空气质量健康阈值（50μg/m3）还有一定差距。另外，有相关研究指出，加州每年仍有9 600 人（大部分居住在洛杉矶地区）死于污染环境，主要是由于超细颗粒物导致[28]。美国环保局指出，2008—2010 年洛杉矶PM2.5 超过警报线的20.3 天/ 年，远高于环保局制定的不超过3 天/ 年这一指标。污染空气中的组分构成是大气环境管治中一个需要动态监控和研究的问题。后雾霾时代的洛杉矶，虽然大气环境有所改善，但是仍然严峻的健康结果和污染空气组分的变化需要政府和民众提高警惕。
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