国务院发文促天然气协调稳定发展产供储销体系建设与改革同步提速
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INTERNATIONAL PETROLEUM ECONOMICS
国际石油经济
Vol.27, No.1
2019
国务院发文促天然气协调稳定发展产供储销体系建设与改革同步提速
徐东1，程显宝2
( 1.中国石油规划总院；2.中国石油集团经济技术研究院 )
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2018年9月5日，国务院正式以国发〔2018〕31号文件的形式，公开发布《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（以下简称《意见》），对天然气产业发展和改革工作做出了全面部署安排。《意见》首先指出了我国目前天然气产业产供储销体系尚不完善，产业发展不平衡、不充分，在9个方面
存在问题，即国内产量增速低于消费增速、进口多元化有待加强、消费结构不尽合理、基础设施存在短板、储气能力严重不足、管网互联互通程度不够、市场化价格机制未充分形成、应急保障机制不完善和设施建设运营存在安全风险；在明确主要指导思想和基本原则的基础上，分别从加强产供储销体系建设和深化天然气领域改革两个方面提出十大举措，即加大国内勘探开发力度、健全天然气多元海外供应体系、构建多层次储备体系、强化天然气基础设施建设与互联互通、建立天然气供需预测预警机制、建立天然气发展综合协调机制、建立健全天然气需求侧管理和调峰机制、建立完善天然气供应保障应急体系、理顺天然气价格机制、强化天然气全产业链安全运行机制。
纵观此次《意见》的整体内容及其内涵，结合近年来我国天然气产业发展的政策文件沿革和改革发展特点，可以梳理出此次《意见》凸显出的以下特点。
一是《意见》文件层次级别高，彰显我国天然
气协调稳定发展的重要性和迫切性。2014年国务院办公厅就转发过国家发展改革委关于“建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见”的通知，提出了“四大任务”和“四项保障措施”。几年来，各级政府部门也相继按照职责范围和相关政策部署出台了许多改革政策，一定程度上促进了天然气产业发展和市场的发育。但是，此次《意见》以国字号文件形式下发，是继2017年5月21日党中央、国务院印发出台《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》后又一高级别重要文件。回顾数十年的油气能源改革历
供程，也只有1999年5月６日国办发〔1999〕38号《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》和2001年9月28日国办发〔2001〕72号《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》两个文件的层次和级别可以与之相比，文件级别高，彰显国家对我国天然气产业发展的关注和重视，彰显政府对天然气改革工作推动和执行的决心。
二是《意见》对我国天然气产业发展定位十分清晰。近几年，国内天然气消费增长强劲，国内供应不足和部分国外供应价格干扰导致市场出现短缺、企业出现亏损，打击了包括油气企业自身在内的天然气产业链上各参与者对扩大我国天然气开发利用的信心，致使社会对未来天然气在能源发展及能源转型中发挥的作用产生怀疑。一时间，关于天然气是中国能源结构中的主力能源还是过渡能源，
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是清洁低碳能源结构中的主体能源还是过渡能源，众说纷纭。对此，《意见》再次明确了天然气产业的发展定位，即加快天然气开发利用，促进协调稳定发展，是我国推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系的重要路径。
三是《意见》内容体现了“三个全”。第一，涵盖全产业链。《意见》总结过去单纯依靠某项政策或某个环节的改革不成功的教训，基于天然气全产业链，全面部署，加快产供储销体系建设和改革。第二，动员全部门。《意见》既有对各油气企业生产任务的明确，也有按照政府部门职责，对各有关部门的分工落实和要求；既有对国家政府部门的安排，也有对各省地方政府部门的责任落实。第三，运用全手段。《意见》不仅要求深化体制改革，包括油气勘查开采管理体制和油气管网体制等，而且着力建立各种机制，包括油气勘查区块退出机制、油气地质资料公开和共享机制、已探明储量加快动用机制、天然气供需预测预警机制等，还敦促各级政府深化“放管服”（即简政放权、放管结合、优化服务），制订非常规天然气补贴政策，研究制定储气库垫底气支持政策，研究沿海、内河小型LNG 船舶运输标准规范，出台LNG 罐箱多式联运相关法规政策等，可谓运用手段齐全、多重发力，意在合力破解难题，集中取得突破。
四是《意见》意在实现顶层设计和基层首创的有机耦合。“十三五”以来，国内天然气产业实现超常规发展，每年消费总量平均实现两位数增长，快速发展过程中遇到一些问题，针对这些问题，各级政府、油气企业等天然气产业链上的利益相关者进行了不少有益的探索改革和积极的改变。按照中国改革40年的经验，“基层创新—典型总结—政府认可—形成文件—试点推广”，已经形成中国改革路径依赖。2017年作为顶层设计的油气体制改革方案已经出台，本次《意见》的下发就是期望实现顶层设计和基层首创的完美耦合，意在顶层设计的指
引下，激发基层企业和各级政府的改革创新精神，进一步迸发改革新动力，产生改革新成果，促进产业新发展。
五是《意见》重视保障民生，注重将天然气发展改革成果惠及人民。构建天然气产供储销体系，解决行业发展不平衡、不充分等问题，可以有效统筹协调天然气保供工作。《意见》特别提出“煤改气要以气定改”，要求“突出对京津冀及周边地区和汾渭平原等重点区域用气需求的保障”，明确“新增天然气量优先用于城镇居民生活用气和大气污染严重地区冬季取暖散煤替代”等，都体现了民生用气保障。这些都是“十九大”提出的“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”重要思想的一以贯之。
随着《意见》出台实施，相信围绕《意见》的各项实施细则将陆续浮出水面。作为国内最大的几家天然气供应企业，中国石油、中国石化和中国海油应该认真贯彻落实《意见》主要精髓，结合自身天然气加快发展的产业规划和资源禀赋特点，在企业层面积极做好自身应该完成的工作。包括：加大天然气国内勘探工作力度，为到2020年底前国内天然气产量达到2000亿立方米以上贡献力量，防止我国天然气对外依存度的快速上升；主动并逐步实现天然气进口国别、运输方式、进口通道、合同模式的多元化，健全天然气进口海外供应体系；集中和优化投资，加强储气库、LNG 接收站、LNG 储罐、天然气管道及管网互联互通等天然气储运设施建设和工作推进；建立健全天然气安全生产工作机制和管理制度，行使综合性能源公司天然气生产、管道运营、天然气存储和城镇燃气等业务的安全生产主体责
任，防控重大生产经营风险。
收稿日期：2019-01-09编  辑：王立敏编  审：黄佳音

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