学习《中华人民共和国行政强制法》心得体会
学习《中华人民共和国行政强制法》心得体会册亨县地税局王保车《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“行政强制法”）于2011 年6 月30 日由第十一届人大常委会第21 次会议通过。将于2012 年1 月1 日起施行。该法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要法律。有学者称，该法与《行政处罚法》、《行政许可法》可并称为“行政程序立法三部曲”。我则认为：《行政处罚法》针对的是乱处罚现象；《行政许可法》针对的是乱审批现象；《行政复议法》是一种针对行政侵权行为的一种“复议”法律救济。而早在1989 年颁行的《行政诉讼法》则是行政机关外部的一种监督，通过当事人就行政机关侵犯其合法权益的行政行政行为向法院提起诉讼的方式，实现司法机关对行政行为的监督。本人认为：现在的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政强制法》使得我国行政程序法律多足鼎立，给人一种“繁花似锦”的“朦胧美”，但从立法技术上讲，“要么子给么子”并不符合立法体系的科学性。“头疼医头，脚疼医脚”，是咱们国家立法的“通病”。该法与《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》犹如“五子登科——“你方唱罢我登场”，好不热闹，这种“五子登科”与《三字经》中的“窦燕山，有义方，教五子，名俱扬” 就“功德”相左了，确有“泛滥”之嫌。本人还坚信：在条件成熟的情况下，这些贯有“行政某某法”的多部法律，一定会象当年经济合同法多法“纷呈”而在1999 年归并到统一的《合同法》那样，变成一部统一的《中华人民共和国行政程序法》。1999 年之前，有《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《技术合同法》。我这样预言，不是没有依据的。我在1985 年出版（湖北人民出版社出版）专著《技术合同法实用手册》中谈及到了从立法统一的角度，合同法作为一个
完整的部法体系，应当改变“三足鼎立”的局面，一定要统一，一定会统一。果不其然，1999 年就统一了。此其理由之一；其二，比如美国就有《联邦行政程序法》；其三，从程序法立法体系的高度讲，“民诉” 程序法、“刑诉”程序法、“行政”程序法“三法鼎立”，才是符合立法规律的科学体例。到时候，如陆游诗句所讲：“勿忘告乃翁”。为了配合《行政强制法》的学习，本人利用今年“十一”长假，进行了一番“恶补”，整理、摘抄了一些资料（天下文章一半抄，寻章摘句老雕虫），形成了这么一个《提纲》，用以作为我自己的学习心得，向各位汇报，与大家交流。我主要分以下三个大的方面向大家介绍：一是行政强制的基本理论；二是我国行政强制法律制度的现状简介；三是《行政强制法》的主要内容，这第三个大问题中，分十个小问题讲。
一、行政强制的基本理论。古人云：“……夫假物者必争，争而不已，必就其能断曲直者而听命焉。故君长行政生焉。……”（唐·柳宗元《封建论》）。主席曾告诫：“熟读唐人‘封建论’，莫将子厚返文王。” 强制是国家权力的重要属性。没有强制权，国家将无法维持秩序，实现其政治、经济和社会目的。国家通过立法，以国家强制力为后盾要求全社会遵守以法律形式表现出来的国家意志，通过司法强制实施有效的司法裁决以解决争端。通过行政强制对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分；直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务，以实现其对社会的管理。因为国家管理大量的表现为行政管理。所以，行政强制是国家强制权中的重要组成部分。现代行政强制是现代政府职能的扩大和依法行
政理念相结合的产物。据我国研究中、西方行政法学的泰斗王名扬教授介绍：资本主义之前的西方社会，政府被界定为“守夜人”，其职能通常限于国防、外交、治安、税收等领域。随着资本主义经济的发展，社会关系日益复杂，社会矛盾和问题日益突出，政府职能也扩大至管理社会经济秩序，管理城市规划和乡镇建设，保护环境与资源，分配社会福利，直接组织大型工程建设等诸多领域。二十世纪以来，许多国家通过立法形式规定行政强制制度。例如：奥地利1925 年制定了《行政强制执行法通则》；德国1953 年制定了《联邦行政执行法》；美国1946 年《联邦行政程序法》第551 节从程序角度规定了行政强制执行（资料见王名扬的《行政法教程》）。（一）行政强制的主要特点1、行政强制是实施法律的重要手段。“徒法不能自行”。2、行政
强制是依法行使行政权力的有力保障。3、行政强制是维护公共秩序的有力手段。4、行政强制是促进全社会遵守法律的有效方法。（二）行政强制立法的基本原则1、依法强制的原则。要点：一是“法律优位”，其含义是下位不得与上位法相抵触，一切行政强制行为都必须与法律规范相一致；如公安派出所组织条例就与警察法不相匹配，司法部关于法律服务所从业人员可从事民事代理的部门规章与民诉法，与立法法相悖等等。二是“法律保护”，其含义是有些强制措施必须由法律作出规定。如《立法法》第八条、第九条：如对有关犯罪、刑罚，对公民人身权利的剥夺、限制人身自由强制措施和处罚、司法制度等事项。2、比例原则。行政强制的必要性、相称性、合理性、最小损失性。3、效率与权利保障兼顾原则。4、救济原则。
二、我国行政强制法律制度的现状简介（一）制度概述1989 年颁行我国行政诉讼法之前，由法律、行政法规、部门规章规定的具体行政强制措施和执行方式、名称有200 多种，没有可诉性，没有法律救济途径，只能通过“信访”解决。“信访”的兴旺发达是“法治”倒退衰败的明显标志！有人戏称：只有信访人员“失业”了，律师业才可以正常发展。1989 年行政诉讼法第十一条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织提出的“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”诉讼和“认为行政机关侵犯其人身权、财产权的”诉讼。1999 年通过的行政复议法第六条规定，公民、法人或者其他组织“对行政机关作出的限制人身自由，或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施不服的”或者“认为行政机关的其他具体行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。1994 年通过了国家赔偿法（去年修订）。该法规定，“违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政措施的”，“违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”，受害人有权取得赔偿。至此，我国的行政强制措施之法律制度基本形成。当然，国家赔偿中还有“司法赔偿”一起，构成“国家赔偿”的“双子楼”。（二）我国现行法律、法规中行政强制的基本情况。法律、行政法规规定的行政强制有以下八类：1、对人身自由的限制，据不完全统计（下同），主要有9 部法律，包括戒严法、人民警察法、集会游行法等，有5 部行政法规，包括强制戒毒办法、公安机关督察条例等。限制人身自由的方式有行政拘留、盘问、留置、约束、强制带离现场等。“行政拘留”与“刑事拘留”属别不同。“劳教”属于行政处罚。2、对场所、设施或者财物的查封，主要有13 部法律，包括税收征管法、道路交通安全法、食品卫生法等，有31 部行政法规，包括海关稽查条例、税收征收管理法实施细则等。3、对财产的扣押，主要有12 部法律，包括
支管理法、海关法、产品质量法等，有35 部行政法规，包括公安机关监察条例、道路交通安全法实施条例等。4、对存款的冻结，主要有2 部法律，即海关和税收征管法，有5 部行政法规，包括国家安全法实施细则、进出口关税条例等。5、检查、调查、监管等涉及进入公民住宅、生产经营场所，主要有39 部法律，包括国家安全法、消防法、食品卫生法等，有32 部行政法规，包括海关行政处罚实施条例、行政监察法实施条例等。6、遇有自然灾害、传染病爆发、突发事件等严重危害公共安全的紧急情况下采取紧急措施，主要有12 部法律和12 部行政法规。
7、金融监管和技术性监控措施，主要有7 部法律，包括证券法、银行业监督管理法、进出口商品检验法等，主要有5 部行政法规。8、规定行政机
关自己强制执行的，主要有20 部法律，包括集会游行示威法、海关法等。有23 部行政法规，包括防汛条例、企业法人登记管理条例等。三、《行政强制法》的主要内容。（一）关于总则1、行政强制的概念。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指：行政机关在行政管理过程中为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指：行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。2、立法宗旨《行政强制法》第  1 条（略），其立法宗旨可以归纳为三个要点：（1）规范行政强制的设定和实施；（2）维护公民利益和社会秩序；（3）保护公民、法人和其他组织的合法权
益。
3、《行政强制法》的适用范围《行政强制法》第3 条（略），有两种情况例外：一是行政机关对一些突发事件（如自然灾害、事故灾难、公共安全事件或者社会安全事件）采取的应急措施或临时措施，不适用《行政强制法》。截止目前，主要有《戒严法》、《价格法》、《防震减灾法》、《大气污染防治法》、《动物防疫法》、《传染病防治法》、《职业职业防治法》、《消防法》、《食品安全法》、《药品管理法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等10 多部。这些法律规定了相应的“应急措施”或者“临时措施”，这些措施从属性上讲属于“行政强制措施”，考虑其特别性，不适用《行政强制法》。二是行政机关采取金融业审慎监管措施，进出境货物强制性技术监控措施，不适用《行政强制法》。主要有《证券法》、《公司法》、《商业银行法》、《价格法》、《进出口商品检验法》、《国境卫生检疫法》、《动物防疫法》等法律。
4、行政强制的原则（1）法定原则，《行政强制法》第4 条（略）。（2）适当原则（要旨在于以最小损害当事人利益为限度）。（3）强制与教育相结合的原则（要旨在于“致君尧舜上，但使风俗纯”）。（4）不得利用行政强制权为单位和个人谋利益（举例工商局长放气球收款事例）。
5、行政强制的法律救济（1）陈述权和申辩权；（2）申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；（3）要求国家赔偿的权利（国家赔偿法规定的有“行政赔偿” 和“司法赔偿”）。
①行政赔偿。②司法赔偿（包括监狱、监管场所）。（二）关于行政强制的种类和设定1、行政强制措施的种类（比现在业已施行的法律、行政法规中规定的八类有所限定，但有一个兜底的“其他”，就不好断然其优劣了）。（1）限制公民人身自由；（2）查封场所、设施或者财物；（3）扣押财物；（4）冻结存款、汇款；（5）其他行政强制措施。兜底的规定，如进入公民住宅或者为尔后出笼的新措施预留“接口”。这是一种汉语语境下的所谓“立法技巧”。
2、行政强制措施的设定权《行政强制法》排除所有规章对行政强制措施的设定权。比如荆州市政府文件对户外广告的管理有悖上位法（广告条例、省颁细则之规定，将其管理、处罚交与城建委，有悖上位法明定的由“工商” 负责，居卫锋律师曾为此“呐喊”鸣叫，本人也予以“论证”支持，但至今收效甚微）（1）有权设定行政强制措施的规范性文件根据《行政强制法》的规定，有权设定行政强制措施的规范性文件是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规。除了法律、法规以外的其他规范性文件，包括规章及规章以下文件均不得设定行政强制措施。关于设定权问题，《行政处罚法》、《行政许可法》等综合性的行政法均作了相应的规定。比较而言，《行政强制法》关于设定权的规定，要严于《行政处罚法》和《行政许可法》，主要体现在规章是否有一定的设定权。规章是由国务院部委机关和有立法权的地方人民政府制定的规范性文件，按照制定机关的不同，分为国务院部委规章和地方政府规章两种。《行政处罚法》规定，规章可以设定警告和一定数额这两种程度比较轻的行政处罚。《行政许可法》规定，省、自治区、直辖市政府规章可以设定
临时性的行政许可，其有效期为一年，一年后如还需要继续实施的，应由同级人大及其常委会制定地方性法规予以规定，但国务院部委规章和省政府所在地的市政府规章、国务院批准的较大的市政府规章无权设定行政许可。而《行政强制法》则对所有规章的设定权予以排除，规定规章不得设定任何行政强制措施。三部法律之所以对规章的设定权问题作了不同的规定，主要是考虑到行政处罚、行政许可、行政强制这三种行为的不同性质。行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的行为进行的处罚，其中警告和数额比较小的在执法中大量应用，主要适用于当事人不具有经济目的的一些违法行为，考虑到这两种处罚对当事人的权益影响比较小，执法实践中又大量需要，因而《行政处罚法》规定规章可以设定这两种行政处罚；行政许可是行政机关在当事人提出申请后，准予其从事特定活动的行为，对地方管理实践中急需的管理事务，可以由省级政府规章先行设定临时性的行政许可进行管理，有利于解决地方管理中的实际问题；而行政强制措施是对当事人人身权、财产权的暂时性控制手段，对当事人的权益影响比较大，在设定权方面需要更加严格限定，所以《行政强制法》没有赋予规章对行政强制措施的设定权。（2）法律、行政法规和地方性法规的设定权根据《行政强制法》的
规定，法律、行政法规和地方性法规的具体设定权是：①法律可以设定任何种类的行政强制措施，包括限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，以及其他行政强制措施。②尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事物的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物及其他应由法院规定的行政强制措施以外的行政强制措施。根据《中华人民共和国宪法》
第89 条的规定，国务院行政管理职权事项包括领导和管理经济工作和城乡建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作，管理对外事务，同外国缔结条约和协定，领导和管理国防建设事业，领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利，保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益，依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态，等等。属于上述范围内的事项，尚未制定法律的，行政法规有权设定查封场所、设施或者财物、扣押财物及其他应由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。截至2010 年上半年，现行行政法规中规定了行政强制措施的有96 件。（举例略）③尚未制定法律、行政法规，且属地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物，以及扣押财物这两类行政强制措施。所谓地方性事务，是指本行政区域内特有的，不属于中央事权的事务，或者不必由国家立法进行管理的事务。如某省对本省境内的一条河流、一个风景名胜区进行专门管理的事务，就属于本行政区域内特有的事务；再如对饲养宠物、燃放烟花爆竹等的管理，没有必要由国家统一立法，可以由地方自行立法予以规范。④关于下位法在设定权方面不得突破上位法的规定。为了贯彻法制统一的原则，《行政强制法》特别强调了下位法在设定权方面不得突破上位法的基本原则，具体是：第一，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。就效力等级来说，法律是我国法律体系中除宪法之外效力最高的，其次是行政法规，再次是地方性法规。为了保证法制的统一，作为下位法的行政法规或者地方性法规，不得与上位法的法律相抵触。就行政强制来说，法律设定行政强制措施，要明确其适
行政强制措施用的对象、条件和种类。例如，《中华人民共和国税收征收管理法》第37 条规定，对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物。这是一项关于行政强制措施的规定，其内容包括三个方面：一是该项措施适用的对象：即未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人；二是该项措施的适用条件：即在税务机关核定其应纳税额，并责令缴纳后仍不缴纳的；三是该项措施的种类：即扣押价值相当于应纳税款的商品、货物。如果行政法规或者地方性法规在制定该法的配套性法规时，扩大了上述法律关于适用对象、条件和种类的规定，如对非从事生产经营的纳税人实施强制措施，或者对经责令缴纳后已经缴纳了税款的当事人实施强制措施，或者在扣押的强制措施外，对当事人增加实施冻结银行存款的强制措施等，都属于对法律规定的行政强制措施适用对象、条件、种类予以扩大的行为，是不允许的，也是无效的。关于这一点，《行政处罚法》和《行政许可法》也作了类似的规定。第二，法律中未设定行政强制措施的，行政法规和地方性法规不得设定行政强制措施。如果法律规定某一行为为违法行为，但未对有这一行为的当事人规定实施行政强制措施。在此情况下，作为下位法的行政法规和地方性法规也不得对该行为设定行政强制措施。但有一个例外，那就是：法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物及其他应由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。这一例外规定，最初在草案中没有规定。但是在《行政强制法》的立法过程中，有的部门提出，在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，应允许
行政法规设定必要的行政强制措施。目前，有17 件行政法规对行政强制措施的设定就属于这种情况。如《中华人民共和国农业法》规定，农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营及其应用，必须依照国家规定
严格实行各项安全控制措施。法律对“安全控制措施”的具体内容未作规定。作为配套的行政法规，《中华人民共和国农业转基因生物安全管理条例》规定，农业行政主管部门履行监督检查职责时，在紧急情况下有权对非法研究、试验、生产、加工、经营或者进口、出口的农业转基因生物实施封闭或者扣押。这里对行政强制措施的规定就属于这种情况。对这一意见，立法机关经过认真研究予以吸收，认为在法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的情况下，允许行政法规设定一些行政强制措施是必要的，否则不利于法律的贯彻落实。因此，《行政强制法》最终明确于法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的情况下，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物及其他应由法律规定的行政强制措施以外的行政制措施。以上内容的法条依据见《行政强制法》的第10 条、第11 条的规定（略）。（3）、行政强制执行的方式。①加处或者滞纳金；②划拨存款、汇款；③拍卖或者依法处理查封的场所、设施或者财物；④排除妨碍，恢复原状；⑤代履行代履行是指当事人逾期不履行行政法规规定的义务，由他人代为履行可以达到相同的目的的，行政机关为公共利益可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费的强制执行制度。据不完全统计，我国有13 部法律和19 部行政法规规定了代履行。主要有《防洪法》、《水土保持法》、《城市市容和环境
卫生管理条例》。比如《防洪法》规定的“代为恢复原状”；《水土保持法》规定的“代为治理”；《城市市容和环境卫生管理条例》规定的“代为拆除”等等（举例“郢城镇人民政府代为拆除”的不法实例）。※与人身有关的义务，不能适用代履行。⑥其他强制执行方式（略），主要是预留空间。（三）关于行政强制措施实施程序1、行政强制措施的实施主体（1）法定的行政强制措施的行政机关；（2）行使相对集中处罚权的行政机关；（3）法律、行政法规授权的具有公共事务职能的组织。2、实施行政强制措施的一般程序。一是实施前须向行政机关负责人报告并经批准；二是由两名以上行政执法人员实施；三是出示执法身份证件；四是通知当事人到场；五是当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径；六是听取当事人的陈述和申辩；七是制作现场笔录，笔录由当事人和执法人员签名或盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。当事人不到现场的，邀见证人到场。3、实施即时强制的程序。4、实施限制公民人身自由的行政强制措施的程序。（四）关于查封、扣押和行政强制措施1、查封、扣押的实施主体。2、查封、扣押对象的要求。3、查封、扣押的程序。4、查封、扣押的期限。5、查封、扣押的解除。（五）关于冻结的行政强制措施1、实施主体。2、冻结存款、汇款的实施要求。3、冻结存款、汇款的实施程序。4、冻结的期限。5、冻结的解除。6、金融机构的义务。（六）关于行政强制执行程序。1、行政强制执行体制：双轨制，即有法律明定的有强制执行权的行政机关自己执行和向法院申请执行。2、行政强制执行的一般程序（1）催告；（2）当事人陈述和申辩；（3）强制执行；（4）催告书、强制执行决定书的送达。3、中止执行（1）中止执业的法定情形；（2）恢复执行；4、终结执行。（1）公民死亡、无遗产可供执行，又无
义务承受人的；（2）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的。（3）执行标的灭失的；（4）据以执行的行政决定被撤销的；（5）行政机关认为需要终结执行的其他情况。5、执行回转。6、执行和解。（1）执行协议的性质；（2）执行协议订立的前提；（3）执行协议的内容；（4）执行协议应当履行。7、文明执法的两点要求。（1）不得在夜间或者法定节假日施行行政强制执行，但情况紧急的除外；（2）行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃等方式迫使当事人履行相关行政决定。（七）关于金钱给付义务的执行1、加处或者滞纳金。（1）加处或者滞纳金标准应告知当事人；《行政强制法》没有统一作出规定。《行政处罚法》规定，当事人逾期不缴纳的，每月按数额的3%加处。关于滞纳金的标准，“水法”是“千分之二”。“税收征管法”是“万分之五”。（2）加处或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额，即不能超过本金；（3）加处或者滞纳金的期限；（4）强制执行。2、划拨存款、汇款。

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