学法参考新《⾏政处罚法》之43：⾏政强制执⾏
⾏政强制执⾏是指特定⾏政机关采取强制⼿段保障法律、法规和⾏政决定得到贯彻落实的⼀种执法⾏为，包括间接强制执⾏与直接强制执⾏。间接强制执⾏是指⾏政机关通过间接⼿段迫使义务⼈履⾏其应当履⾏的法定义务或者达到与履⾏义务相同状态的⾏政强制措施，分为代执⾏和执⾏罚两种；直接强制执⾏是指义务⼈拒不履⾏其应当履⾏的义务时，⾏政机关对其⼈⾝或财产施以强制⼒直接强制义务⼈履⾏义务，或者通过强制⼿段达到与义务⼈履⾏义务相同状态的⼀种强制执⾏措施。
⼀、⾏政强制执⾏模式
《⾏政强制法》第⼆条第三款规定：“⾏政强制执⾏，是指⾏政机关或者⾏政机关申请⼈民法院，对不履⾏⾏政决定的公民、法⼈或者其他组织，依法强制履⾏义务的⾏为。”可见，我国⾏政强制执⾏的主体包括⾏政机关和⼈民法院。
（⼀）我国实⾏“以⾏政机关申请⼈民法院执⾏为原则，以⾏政机关⾃⾏执⾏为例外”的⾏政强制执⾏模式
根据宪法和法律，在我国，法律规定⾏政机关具有⾏政强制执⾏权的，⾏政机关才有⾏政强制执⾏权；法律未作规定或者规定由⼈民法院实施强制执⾏的，由⾏政机关申请⼈民法院强制执⾏。具体规定如下：
1.《⾏政诉讼法》
第九⼗七条公民、法⼈或者其他组织对⾏政⾏为在法定期限内不提起诉讼⼜不履⾏的，⾏政机关可以申请⼈民法院强制执⾏，或者依法强制执⾏。
2.《⾏政处罚法》
具体在后⼀部分详述。
3.《⾏政复议法》
第三⼗三条申请⼈逾期不起诉⼜不履⾏⾏政复议决定的，或者不履⾏最终裁决的⾏政复议决定的，按照下列规定分别处理：
（⼀）维持具体⾏政⾏为的⾏政复议决定，由作出具体⾏政⾏为的⾏政机关依法强制执⾏，或者申请⼈民法院强制执⾏；
（⼆）变更具体⾏政⾏为的⾏政复议决定，由⾏政复议机关依法强制执⾏，或者申请⼈民法院强制执⾏。
4.《⾏政强制法》
第三⼗四条⾏政机关依法作出⾏政决定后，当事⼈在⾏政机关决定的期限内不履⾏义务的，具有⾏政强制执⾏权的⾏政机关依照本章规定强制执⾏。
第五⼗三条当事⼈在法定期限内不申请⾏政复议或者提起⾏政诉讼，⼜不履⾏⾏政决定的，没有⾏政强制执⾏权的⾏政机关可以⾃期限届满之⽇起三个⽉内，依照本章规定申请⼈民法院强制执⾏。
（⼆）⾏政处罚法修订没有改变⾏政强制执⾏模式
●《⾏政处罚法》（2021年修订）
第七⼗⼆条当事⼈逾期不履⾏⾏政处罚决定的，作出⾏政处罚决定的⾏政机关可以采取下列措施：
行政强制措施（⼀）到期不缴纳的，每⽇按数额的百分之三加处，加处的数额不得超出的数额；
（⼆）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴；
（三）根据法律规定，采取其他⾏政强制执⾏⽅式；
（四）依照《中华⼈民共和国⾏政强制法》的规定申请⼈民法院强制执⾏。
⾏政机关批准延期、分期缴纳的，申请⼈民法院强制执⾏的期限，⾃暂缓或者分期缴纳期限结束之⽇起计算。
●原《⾏政处罚法》
第五⼗⼀条当事⼈逾期不履⾏⾏政处罚决定的，作出⾏政处罚决定的⾏政机关可以采取下列措施：
（⼀）到期不缴纳的，每⽇按数额的百分之三加处；
（⼆）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴；
（三）申请⼈民法院强制执⾏。
上述修订，保持了与《⾏政强制法》等法律的衔接，并对特殊情况下申请⼈民法院强制执⾏的期限进⾏了明确，并没有改变⾏政强制执⾏模式。
改变⾏政强制执⾏模式。
（三）正确理解⾏政强制执⾏权⼒分配需要把握的⼏个关键问题
1.规定⾏政机关强制执⾏权的载体只能是法律
《⾏政强制法》第⼗三条规定：“⾏政强制执⾏由法律设定。”“法律没有规定⾏政机关强制执⾏的，作出⾏政决定的⾏政机关应当申请⼈民法院强制执⾏。”
上述“法律”，仅限于全国⼈民代表⼤会及其常委会制定的法规，不包括⾏政法规、地⽅性法规和规章。
2.法律没有规定⾏政机关强制执⾏的，⽆论法律、法规是否对于司法强制执⾏作出规定，作出⾏政决定的⾏政机关都应当申请⼈民法院强制执⾏
实践中，有的法律、法规对于申请⼈民法院强制执⾏作出规定，有的未作规定。本⽂认为，《⾏政强制法》第⼗三条第⼆款规定：“法律没有规定⾏政机关强制执⾏的，作出⾏政决定的⾏政机关应当申请⼈民法院强制执⾏。”上述规定属于普遍授权，亦即，法律没有规定⾏政机关强制执⾏的，作出⾏政决定的⾏政机关均应当申请⼈民法院强制执⾏。
3.法律规定⾏政机关具有强制执⾏权，⾏政机关申请⼈民法院强制执⾏的，⼈民法院不予受理
最⾼⼈民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(法释〔2013〕5号）明确：“根据⾏政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予⾏政机关强制执⾏权，⼈民法院不受理⾏政机关提出的⾮诉⾏政执⾏
申请。”对此，《厘清权属界限规范拆违⾏为——最⾼⼈民法院⾏政审判庭负责⼈答记者问》⼀⽂提出：《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、⼟地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，⾏政机关并⾮在所有情形下都有强制执⾏权。⽽城乡规划法的上述条⽂对此作出明确规定，故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。此外，有的观点主张作出限期拆除决定的城乡规划主管部门本⾝没有强制执⾏权，可以⾃⼰名义向法院提出⾮诉⾏政执⾏申请。我们认为，法律既然规定“县级以上地⽅⼈民政府可以责成有关部门采取查封施⼯现场、强制拆除等措施”，就意味着“强制拆除”要按照⾏政程序执⾏，县级以上地⽅⼈民政府已经获得了法定授权，启动⾮诉执⾏的司法程序的理由不⾜。
4.应当申请⼈民法院强制执⾏⽽⾃⾏强制执⾏的，属于超越职权
这⽅⾯案例较多。如再审申请⼈刘瑞西因诉被申请⼈⼴西壮族⾃治区横县⼈民政府（以下简称横县政府）、⼴西壮族⾃治区横县横州镇⼈民政府（以下简称横州镇政府）、⼴西壮族⾃治区横县公安局（以下简称横县公安局）⼟地⾏政强制⼀案，不服⼴西壮族⾃治区⾼级⼈民法院（2019）桂⾏终754号⾏政判决，向最⾼⼈民法院申请再审。
最⾼⼈民法院经审查认为，《⼟地管理法实施条例》第四⼗五条规定，违反⼟地管理法律、法规规定，
阻挠国家建设征收⼟地的，由县级以上⼈民政府⼟地⾏政主管部门责令交出⼟地；拒不交出⼟地的，申请⼈民法院强制执⾏。本案中，涉案集体⼟地已经完成征收、补偿程序，⼟地权利⼈刘瑞西拒不交出⼟地，⼟地⾏政主管部门作出责令交出⼟地决定后，应申请⼈民法院强制执⾏。横县政府迳⾏组织相关单位和⼈员对涉案⼟地实施强制清表，明显超越职权。⼀、⼆审判决确认横县政府的强制清表⾏为违法，符合法律规定。横州镇政府在横县政府组织下参与强制清表，系受委托实施强制⾏为，不应以⾃⼰名义承担法律责任；横县公安局为维护公共安全在现场维持秩序，未直接参与强制清表，不是本案适格被告。⼀、⼆审法院分别驳回刘瑞西对横州镇政府、横县公安局的起诉和上诉，符合法律规定。刘瑞西如对相关部门作出的补偿⾏为不服，应依法另⾏诉讼解决。裁定：驳回再审申请⼈刘瑞西的再审申请。——最⾼⼈民法院（2020）最⾼法⾏申5696号《⾏政裁定书》
⼆、具有⾏政强制执⾏权的⾏政机关
如前所述，我国实⾏以⾏政机关申请⼈民法院执⾏为主、以⾏政机关⾃⾏执⾏为辅的⾏政强制执⾏模式。⾏政机关⾃⾏强制执⾏，必须要有法律作为授权依据。因此，⼤多数⾏政机关不具有⾏政强制执⾏权。
究竟哪些机关具有⾏政强制执⾏权？胡建淼：《法律对⾏政机关⾏政强制执⾏权是如何授予的？我国有哪些法律已对⾏政机关作了这样的授权？》（法治咖啡屋【法治咨询003期】）⼀⽂中指出，⾄少有下列现⾏有效的法律对⾏政机关的⾏政强制作出了授权：
——《中华⼈民共和国⾏政强制法》（2011）。（1）第44条直接赋予⾏政机关对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除的权⼒；（2）第45条直接赋予作出⾦钱给付义务决定的⾏政机关，对于逾期不履⾏⾦钱给付义务的当事⼈可以加处或者滞纳⾦的权⼒；（3）第46条直接赋予⾏政机关对于在法定期限内不申请复议或者提起诉讼，经催告仍不履⾏⾦钱给付义务的当事⼈，将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴的权⼒；（4）第50条和第52条直接赋予⾏政机关对于已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏⾃然资源的遗洒物、障碍物或者污染物等，可以实施代履⾏的权⼒。
——《中华⼈民共和国⾏政处罚法》（2017）。该法第51条直接赋予作出⾏政处罚决定的⾏政机关对于到期不缴纳的当事⼈，可以实施执⾏罚（每⽇按数额的3%加处）。
——《中华⼈民共和国治安管理处罚法》（2012）。该法第103条直接赋予公安机关对于⾏政拘留决定的执⾏权。——《中华⼈民共和国税收征收管理法》（2013）。（1）第40条直接赋予税务机关对于缴税决定和决定的直接执
⾏和间接执⾏；（2）第68条直接赋予税务机关对于不缴或者少缴税款实施执⾏罚的权⼒；（3）第88条直接赋予税务机关对于税务处罚决定具有直接执⾏和间接执⾏的权⼒。
——《中华⼈民共和国海关法》（2017）。（1）第60条直接赋予海关对税款缴款决定的执⾏权；（2）第93条直接赋予作出处罚决定的海关，对于逾期不履⾏海关处罚决定⼜不申请复议或者提起诉讼
的，可以将其保证⾦抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输⼯具依法变价抵缴。
——《中华⼈民共和国劳动法》（2018）。该法第100条直接赋予劳动⾏政部门对⽤⼈单位⽆故不缴纳社会保险费的，实施执⾏罚（加收滞纳⾦）的权⼒。
——《中华⼈民共和国⽂物保护法》（2017）。该法第21条直接赋予县级以上⼈民政府对国有不可移动⽂物代为履⾏修缮义务的权⼒。
——《中华⼈民共和国港⼝法》（2017）。该法第54条直接赋予海事管理机构对养殖、种植设施的强制拆除权。——《中华⼈民共和国公路法》（2017）。该法第79条直接赋予交通主管部门拆除其他标志的权⼒。
——《中华⼈民共和国⽔污染防治法》（2017）。该法第83条直接赋予县级以上⼈民政府环境保护主管部门代为治理权。
——《中华⼈民共和国防洪法》（2016）。该法第42条直接赋予防洪部门的强⾏清除和紧急处置权。
——《中华⼈民共和国动物防疫法》（2015）。该法第73条直接赋予动物卫⽣监督机构对动物的代作处理权。——《中华⼈民共和国草原法》（2013）。该法第71条直接赋予草原⾏政主管部门强制拆除违法建筑物的权⼒。——《中华⼈民共和国固体废物污染环境防治法》（2013）。该法第55条直接赋
予环境保护⾏政主管部门对危险废物等代为处置的权⼒。
——《中华⼈民共和国⽔⼟保持法》（2010）。该法第55条直接赋予县级以上地⽅⼈民政府⽔⾏政主管部门对于砂、⽯、⼟、矸⽯、尾矿、废渣等有代为清理的权⼒。
——《中华⼈民共和国消防法》（2008）。该法第60条直接赋予消防管理部门的强制执⾏权。
——《中华⼈民共和国城乡规划法》（2007）。（1）第65条直接赋予乡、镇⼈民政府对于乡、村庄规划区内的违法建筑有直接拆除的权⼒。（2）第68条直接赋予建设⼯程所在地县级以上地⽅⼈民政府可以强制拆除违法建设⼯程的权⼒。
——《中华⼈民共和国放射性污染防治法》（2003）。该法第56条直接赋予环境保护⾏政主管部门代履⾏的权⼒。——《中华⼈民共和国⽔法》（2002）。该法第65条直接赋予⽔⾏政主管部门拆除违法建筑物、构筑物的权⼒。
——《中华⼈民共和国海域使⽤管理法》（2001）。该法第47条直接赋予海洋⾏政主管部门对违法设施和构筑物的拆除权。
——《中华⼈民共和国森林法》（1988）。该法第42条直接赋予林业主管部门对补种树⽊的代履⾏。
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—《中华⼈民共和国海上交通安全法》（1983）。该法第40条直接赋予海上交通主管部门强制打捞清除沉没物、漂浮物权⼒。
上述列举较为全⾯。本⽂认为：
（⼀）执⾏罚中的加处、滞纳⾦，⼀般仍需申请⼈民法院强制执⾏
《⾏政强制法》第⼗三条规定，⾏政强制执⾏由法律设定。法律没有规定⾏政机关强制执⾏的，作出⾏政决定的⾏政机关应当申请⼈民法院强制执⾏。第四⼗六条规定，⾏政机关依照本法第四⼗五条规定实施加处或者滞纳⾦超过三⼗⽇，经催告当事⼈仍不履⾏的，具有⾏政强制执⾏权的⾏政机关可以强制执⾏。⾏政机关实施强制执⾏前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定
办理。没有⾏政强制执⾏权的⾏政机关应当申请⼈民法院强制执⾏。但是，当事⼈在法定期限内不申请⾏政复议或者提起⾏政诉讼，经催告仍不履⾏的，在实施⾏政管理过程中已经采取查封、扣押措施的⾏政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴。
上述列举中，《⾏政处罚法》对于到期不缴纳的当事⼈可以实施执⾏罚（每⽇按数额的3%加处），《税收征收管理法》对于不缴或者少缴税款实施执⾏罚，以及《劳动法》对⽤⼈单位⽆故不缴纳社会保险费的实施执⾏罚（加收滞纳⾦）等，属于执⾏罚，最终仍然需要申请⼈民法院强制执⾏。
（⼆）拒绝承担代履⾏费⽤的，⼀般仍然需要申请⼈民法院强制执⾏
代履⾏是指当事⼈拒绝履⾏⾏政决定的义务，由⾏政机关或第三⼈代替其履⾏，履⾏费⽤由当事⼈承担的⼀种⾏政强制执⾏⽅式。实践中，代履⾏结束后，当事⼈拒绝承担履⾏费⽤现象较为普遍。对此，⽐较成熟的做法是由⾏政机关在代履⾏决定中明确代履⾏费⽤的承担责任与⽅式；当事⼈拒绝承担的，由⾏政机关作出缴纳通知并催告；仍然拒绝履⾏的，申请⼈民法院强制执⾏。
上述列举中，《⾏政强制法》对于已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏⾃然资源的遗洒物、障碍物或者污染物等可以实施代履⾏，《⽂物保护法》对于国有不可移动⽂物代为履⾏修缮义务，《动物防疫法》对动物的代作处理权，《固体废物污染环境防治法》对危险废物等代为处置，《⽔⼟保持法》对于砂、⽯、⼟、矸⽯、尾矿、废渣等有代
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