对消防临时查封措施的法律属性及程序分析
对消防临时查封措施的法律属性及程序分析
摘要：根据消防监督检查中临时查封的条文规定和执法实践，从理论层面分析临时查封的法律属性，客观、全面的认识临时查封措施。
关键词：火灾隐患  违法行为  临时查封
临时查封在消防监督检查过程被普遍适用，消除火灾隐患效果明显，并能给以行政相对人直观的教育警示作用。但临时查封措施本身属性不明晰，适用条件和程序不规范，直接影响消防执法的公正性和公信力。本文从临时查封的内在属性、适用情形分类、行为阶段以及临时查封期限届满后的处置方面分析临时查封措施法律属性，为规范临时查封在执法中适用提出个人想法。
一、临时查封的概念
临时查封是《消防法》直接赋予消防救援机构在消防监督检查过程中的一种行政强制措施。在《消防法》中并未直接规定临时查封的概念，仅在《消防法》第五十四条中笼统规定临时查封对象、情形、部位（场所），在《消防监督检查规定》中，采取列举方式规定临时查封
适用的情形。
二、临时查封的权力属性分析
临时查封是消防行政执法过程中的强制措施，它具有消防执法的独特属性，不完全同于《行政强制法》中行政强制措施种类之一的“查封场所”，但本质上仍属于该种类。根据临时查封权力性质、查封时间、行为阶段、查封对象、可诉性等因素分析，临时查封应当具有五方面的属性特征。
一是临时查封具有限权性。从临时查封权力性质分析，临时查封是对危险部位或者危险场所一种限权性行为，负担行政行为，具有事实损害性特征，相对人将承担不利后果；二是临时查封具有手段性。从执法行为阶段分析，临时查封具有保障消防监督检查和行政处罚有效实施的属性，是行政行为得以实施的手段；三是临时查封具有非制裁性。从解除临时查封条件看，临时查封实质上是命令行政相对人清除火灾隐患，使其恢复到初始状态或合规状态，并不具有行政处罚的制裁性质。四是临时查封具有中间行政行为性质。临时查封是监督检查过程中，出现特定的火灾隐患才能启动的行政行为，是执法过程的中间行为。同时，临时查封期间需要对引起特定火灾隐患的行为进行后续的行政处罚、责令改正等处
理，在执法程序中处于承上启下的中间属性。五是临时查封具有可诉性。从临时查封的权利救济方面分析，临时查封在消防监督检查过程中对行政相对人权利义务产生了实际影响和确定的法律效果，符合了行政行为可诉标准。
行政强制措施三、临时查封适用情形分析
《消防监督检查规定》第二十二条规定临时查封主要分为五种情形，按照五种情形产生、危害状态将其分为两大类：
一类是按照火灾隐患产生依据及与违法行为关系可以将临时查封分为三种情形：一是因违法行为产生火灾隐患的情形，火灾隐患与违法行为存在先后关系，是违法行为持续的状态；二是部分违反消防安全规定或技术标准产生火灾隐患的情形，火灾隐患和违法行为无关，是“纯粹”的火灾隐患；三是其他具有前两类同等性的火灾隐患的情形；另一类是按照火灾隐患危害状态及与应受处罚性可以将临时查封分为两种情形：一是火灾隐患已经具有了现实损害结果的情形，同时伴随着应受处罚的违法行为。如疏散通道严重堵塞，已不具备安全疏散条件的和建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能；二是火灾隐患使场所处于危险状态的情形，具有现实的紧迫性，属于严重的违规状态，但未达到应受处罚的情
形，清除隐患即可或者拒不清除后转变为应受处罚行为，如人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品的。
四、临时查封的行为阶段分析
一般行政执法行为阶段为监督检查阶段、行政强制措施阶段、行政处罚阶段、行政强制执行阶段。行政强制措施是行政执法过程中行为阶段之一，目的是制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大，具有中间手段性质。而消防行政执法行为阶段的临时查封不完全都是中间手段性质，还包含终局处理的性质。
一是同一般行政执法行为阶段，临时查封措施为行政处罚程序中的中间手段。《消防监督检查规定》第二十二条第一款第一、二项，疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件和建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能，两项火灾隐患均是违法行为导致的违法状态，对火灾隐患给予临时查封处理的同时，需要对前期导致火灾隐患产生的违法行为进行行政处罚。从整个执法过程看，临时查封措施即是保证行政处罚顺利实施的中间手段和措施；
二是仅有监督检查阶段和行政强制措施阶段两个执法行为阶段，临时查封措施作为监督检查程序中最终处理措施。《消防监督检查规定》第二十二条第一款第三、四、五项，人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品和公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修，可能导致重大人员伤亡以及其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患，三项火灾隐患均是指违反消防技术标准或者安全管理规定，火灾隐患在临时查封决定书规定的时间整改完毕，所有执法行为全部终止。
五、临时查封解除程序分析
临时查封期限届满后，消防救援机构应当根据火灾隐患消除情况作出解除临时查封或者再次临时查封决定。但是在继续实施临时查封的程序处理上存在不同的意见。
（一）临时查封解除方式分析。在执法实践中，解除临时查封有两种方式，第一种方式是当事人向作出临时查封决定的消防救援机构申请解除，申请时间可以在期限届满前或期限届满时均可，申请解除的前提为火灾隐患已清除。第二种方式是作出临时查封决定的消防救援机构依职权解除，临时查封期限届满后消防救援机构应当主动履行法定职权作出解除或者不予解除临时查封的决定。从理论上分析临时查封的解除不仅包含依申请解除、依职
权解除还包含期满自动解除。查封期满自动解除是指查封期限届满无需当事人申请和消防救援机构依职权主动解除查封，若无继续临时查封决定将视为自动解除查封，当事人可以继续使用该场所。这种方式虽然消防相关法律法规没有明确规定，但是是最有利于保障行政相对人权益的方式。
（二）临时查封期限届满后继续实施临时查封程序探讨。现行执法制度规定，“临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，消防救援机构可以再次依法予以临时查封”。“再次依法予以查封”意味着消防救援机构需要重新启动临时查封程序，再次临时查封前，需要作出解除第一次临时查封的决定，完成第一次临时查封程序的闭环。由于需要继续实施临时查封，作出解除临时查封决定则显得无足轻重，最终成为了程序负担。再次临时查封后，如果当事人仍未消除火灾隐患的，则会出现无终止的临时查封。因此，对需要继续实施临时查封的，应当设计延长临时查封期限程序。对临时查封期限届满后仍未消除火灾隐患的，经消防救援机构负责人批准应当作出延长临时查封决定。同时对未消除火灾隐患的行为，按照《消防法》第六十一条第一款第七项实施行政处罚。最终，从程序设计上解决临时查封措施成为监督检查过程中最终处理措施的现实悖论，将临时查封措施回归为行政处罚程序中的中间手段。

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