水上交通行政执法强制措施问题研究
摘要：水上交通部门行使行政强制措施应坚持强制与教育相结合、依法行使强制措施、目的实现以及行使强制措施适当等原则，并消除概念上的模糊认识。
关键词：行政强制措施、行使、问题、海事、航政
众所周知，行政强制措施是行政机关经常行使的一种重要行政执法行为，对行政法规、法律的落实起着重要的作用。从现有的水上交通法规来看，法律、法规和规章都有关于行政强制措施的规定，但大多数对强制措施的适用条件不够明确，缺乏可操作性的程序规定，加之有的执法人员对行政强制措施的概念还存在模糊认识，以致于在执法中出现了该实行行政强制措施的不实行，不该实行强制措施的乱实行以及实行行政强制措施过程中遇到管理相对人干扰时无所适从等问题，有的还引起管理相对人的行政复议或行政诉讼。这种情况的出现一方面严重扰乱了正常的社会秩序，另一方面也破坏了行政机关的权威。为此，笔者在本文中就水上交通管理部门行使行政强制措施方面的有关问题作一探讨，旨在对行政执法活动中起到一点积极的作用。
一、 行政强制措施的概念
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
二、 水上交通行政执法强制措施问题分析
1.行政强制措施与行政强制执行的联系与区别
《中华人民共和国内河交通安全管理条例 》第七十五条指出，“内河通航水域中的沉没物、漂浮物，搁浅物的所有人或者经营人未按规定设置标志或者未在规定的时间内打捞清除的，由海事管理机构责令限期改正；逾期不改正的，海事管理强制设置标志或者组织打捞清除；需要立即组织打捞清除的，海事管理机构强制设置标志或者组织打捞清除。海事管理机构因设置标志或者打捞清澈发生的费用，由沉没物、漂浮物、搁浅物的所有人或经营人承担。”因此，依据该条文主管机关采取行政强制措施的前提条件是“情况紧急”需要立即组织打捞清除的，海事管理机构强制设置标志或者组织打捞清除。
义务人拒不履行行政法上的义务，是行政强制措施的前提。但该义务产生的依据及行政强
制措施的基础是基于行政决定。因为:行政决定类似于人民法院的司法判决，它经过俱体化的过程”，使权利义务关系变得明确、具体，便于义务人掌握和履行;行政决定具有法律上的确定力和执行力，在义务人不履行行政机关以决定形式进行处罚的义务时，行政机关有权自行或申请人民法院强制执行。以《中华人民共和国内河交通安全管理条例 》第七十五条为例，主管机关采取行政强制执行的基础是主管机关做出的“在规定时间内义务人必须为一定的义务（内河通航水域中的沉没物、漂浮物，搁浅物的所有人或者经营人未按规定设置标志或者未在规定的时间内打捞清除)”的规定。但是我们也应当注意到，行政法义务没有必要也不可能全部转化为行政决定。有些行政法直接规定的义务，如任何人皆不得作为的义务，当有人作为而情况又十分危急时，行政机关无需再作行政决定，便可直接基于作为行使行政强制措施的基础，但行使时一定要慎重。
2.地方海事行政执法强制措施问题分析
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》分别在第59条、61行政强制措施条、第63—75条和第80—82条共18条中直接规定，海事管理机构有对发现的违法行为有实施行政强制措施或即时强制的权力；同时第69条、72条、第74条、第75条和第82条还规定了海事行政管理机构的行政
强制执行权，与原《内河条例》相比，行政强制的内容和种类都大大增加(原条例中仅第21条、第22条和第33条、第36条涉及行政强制)。
综观以上这些行政强制措施，其专业性较高决定了它们中的绝大多数需依靠海事行政机关自己实施，但结合日前的现状，海事管理机构在执行中尚存在不小的困难，主要要表现在:一是国家有关行政执行方面的法律规范极不健全，突出表现在行政强制和行政强制措施的实施授权不明、程序不清、救济措施不够；二是缺少专门的执行部门，现有执法人员素质以及执法力量均难以满足实际需要。
例如：一般船舶发生水上交通事故，由海事管理机构调查处理执行行政强制措施，如属于渔船事故，在主航道上由海事管理部门牵头渔政配合调查处理执行行政强制措施;如果发生在非主航道上，则由渔政执行，但主航道和非主航道如何界定，并未明确;船舶发生火灾事故时，海事管理机构依据相关规定可以执行，但船舶在修造厂期间或停泊期间发生事故，部分地区的水上公安的水上消防站依据当地政府授权也可以执行; 依据《安全生产法》和《港口法》等相关规定，当地政府的安全监督管理部门和港口行政部门可以管理沿岸的作业码头，但海事部门为保障船舶靠、离、泊的安全，也可以适当延伸管理……
3.行政强制措施的必要性
根据水上交通法律、法规的规定，当主管机关不能执行行政决定时，只能申请人民法院强制执行，这种强制执行方式不符合主管机关行政执法，这是因为:其一，当前限于我国人民法院的人力和物力，其自己所做的判决和其它司法文书还不能得到有效的执行和妥善的处理，根本谈不上执行水上安全主管机关所作的行政决定。且由于地方保护主义等各项原因，其本身的执行职务阻力很多。其二，由于对违反水上交通安全法规的额都不太大，法院在需执行的各种判决等决定中，也不会丢西瓜拣芝麻。即使法院执行水上安全主管机关的行政决定，由于数量众多，也不能都得到有效的执行。其三，按照有关水上安全法律、法规的要求，申请人民法院强制执行的，仅是行政处罚中的吊销职务证书和，这远远不能满足水上交通安全执法的要求。虽然1989年《行政诉讼法》通过后，解决了水上安全主管机关行政决定的执行问题。但是，根据水上安全立法的要求，有些情况下，要求立刻执行主管机关的决定。例如，当主管机关的工作人员在船舶航行中发现船舶严重超载而不适航时，当令船舶停航，而船长又拒不遵守，在此情况下，由于船舶正在航行中，如果向人民法院申请需要时间，人民法院审查行政决定需要时间等时间的浪费，不适航的船舶可能早已溜之大吉了。因此，即使法院能够全部执行主管机关的行政决定，也不能满
足水上执法的需要。可以看出当务之急尽快出台相关的强制措施的法律法规的必要性和行政强制措施特有的优越性。
综上所述，从我国目前船舶违章的情况表明，港航管理机关执法，护法能力差，其享有的行政强制执行权已不适应新形势下船舶的安全管理；不符合制订的法律的要求，而要改变这种局面，赋予主管机关必要的和较广泛的行政强制执行权是有力的措施之一。
4.航政行政执法强制措施问题分析
航道管理机构在实际操作中很难依据《航道管理条例实施细则》确立自己的执法主体地位，往往对一些肆意破坏、损害航道的行为无能为力，不利于航道的保护。待别在《行政处罚法》实施以后，由于法规没有对特定的违法事项设定具体的处罚方式，也没有规定相应的行政强制措施，因而，航道管理部门在实际执法过程中对破坏航道的行为缺乏强有力的管理手段。《航道管理条例实施细则》虽然有一些具体规定，但由于没有上位法的支撑，失去了本来应有的法律效力。地方性法规也存在类似的问题。由于缺乏执法手段，使航道执法长期处于高成本、低效率的窘境，很难进行保证止常航道秩序的执法工作的进行。
三、行政法人员在行使行政强制措施时要坚持的几个原则
1.强制与教育相结合的原则。强制执行和说服教育，都是实现和保证国家行政管理顺利进行的重要手段，二者相辅相成，不可偏废。强制不是行政机关的初衷，如果管理相对人能够自觉地履行法律、法规规定的义务，也就没有强制执行的必要，且行政机关一味实施强制而放弃教育，就容易激化矛盾。因此，要贯彻强制与教育相结合的原则，因时、因地、因条件的不同在两种手段的运用上各有侧重，既保证行政职权的实现，又维护相对人的合法权益。
2.依法行使强制措施原则。行政机关在实施强制措施过程中一定要在法律、法规规定的范围内行使，法律未规定应予行使强制措施的，即使义务人没有履行义务，行政机关也不得依自己的意志擅自实施。即实施行政强制措施一定要满足法律规定的条件、措施和程序，将行政强制措施严格控制在法律的范围内。依法行使强制措施原则，有利于维护相对人的合法权益，也有利于维护行政机关的权威。
3.目的实现原则。行政机关行使行政强制措施的目的是使义务人全而实际地履行行政法规定的义务。因此目的一旦实现，则应停止一切执行措施。例如，船舶、设施发生事故，对
交通安全造成或者可能造成危害时，主管机关有权采取必要的强制性处置措施，而一旦危害消除，主管机关就应当立即撤消所采取的强制性处置措施，否则将侵害该船舶、设施的合法权益。
4.行使强制措施适当原则。行使强制措施适当原则，即在保证目的能够实现的前提下，还要选用最为适当的强制措施，迫使相对人履行义务，但不能为了目的不择手段。实施行政强制措施应由轻到重，实施行政强制措施应保障相对人的基本权益。
四、总结
因此，当务之急一要完善水上交通行政执行规范，在《行政政强制法》刚出台的情况下，制定有关水上交通行政强制的程序规定，明确告知制度、听证制度(或异议制度)、私力救济制度等，规范海事行政强制行为；一要明确水上交通行政强制执行权的授予机关。由于行政强制具有强力性质，错误的行政强制所造少成的后果往往很难弥补。在行政执法当中，行政强制尽管也是不能缺少的，但与行政处罚一样，作为一种行政手段，它不应成为法治国家在实现行政职能时的唯一选择。在建设法治国家的过程中，行政强制最理想的状态应是备而不用、备而少用、备而慎用；二要改革和加强现有的海事行政执法队伍，将调查、
处理和执行分离开来，尤其是执行部门不仅需要懂得海事业务，更要懂得行政法律。另外，海事管理机构还应加强与当地公安、法院的联系，确保行政强制的顺利实施，以实现其行政功能。
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