交大法学SJTULawReviewNo.4(2023)论沿海国保护权对军舰豁免权的限制
翟 仲
目次 一、沿海国保护权与军舰豁免权共同适用于执法活动二、国际条约法视角下沿海国保护权对军舰豁免权的限制三、习惯国际法视角下沿海国保护权对军舰
豁免权的限制四、沿海国保护权限制军舰豁免权在执法措施上的体现五、结语摘要 针对在领海进行非无害通过的外国军舰,沿海国能否采取执法措施,取决于沿海国保护权是否构成对军舰豁免权的限制。在军舰豁免权的适用范围上,这种限制体现为当外国军舰不顾沿海国有关驶离领海的要求,并对沿海国的和平、良好秩序或安全构成持续、严重、紧迫的危险时,沿海国可基于《海洋法公约》第25条第1款采取必要的执法措施以防止外国军舰的非无害通过。习惯国际法视角下,尚不明确沿海国能否基于保护权对外国军舰采取执法措施,但形势紧迫时国家采取必要的应对措施亦符合国际实践。在执法措施上,沿海国保护权对军舰豁免权的限制体现为对外国军舰的强制驱离,以及暂时扣押身份不明或拒不驶离的军舰属具,但措施的实施应恪守人道主义原则,并以实现强制驱离的目的为限。关键词 军舰 无害通过 领海 豁免权 沿海国保护权
外国军舰在领海内进行非无害的通过,沿海国可以采取哪些措施,是国际海洋法中的重难点问题。《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)第25条第1款规定,沿海国可以行使保护权,
采取必要的步骤以防止非无害的通过。〔1〕由于该条被列入“适用于所有船舶的规则”,其适用
〔1〕中国人民武装警察部队研究院法制研究所助理研究员、法学博士。目前,涉及《海洋法公约》第25条第1款“
沿海国保护权”的研究成果包括金永明:《论我国〈海警法〉的实施、影响与完善》,载《人民论坛·学术前沿》2021年第22期,第128页;金永明:《论领海无害通过制度》,载《国际法研究》2016年第2期,第63页;曲波、梁赟:《海洋维权执法下〈联合国海洋法公约〉的适用———南海仲裁案第13项仲裁请求裁决评析》,载《太平洋学报》2017年第2期,第20—30页;杨瑛:《适用登临权的国际犯罪行为法律问题分析》,载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2016年第4期,第60页;张国斌:《无害通过制度研究》,华东政法大学2015年博士论文,第94页;ShizukaSakamaki,犕犲犪狊狌狉犲犪犵犪犻狀狊狋犖狅狀 犐狀狀狅犮犲狀狋犘犪狊狊犪犵犲狅犳犠犪狉狊犺犻狆狊犪狀犱犗狋犺犲狉犌狅狏犲狉狀犿犲狀狋犛犺犻狆狊犗狆犲狉犪狋犲犱犳狅狉犖狅狀 犆狅犿犿犲狉犮犻犪犾犘狌狉狆狅狊犲狊,61JapanYearbookofInternationalLaw81,81110(2018).
于包括军舰在内的所有船舶。然而,《海洋法公约》第32条规定,除A分节和第30条、第31条规定的情形外,公约不影响军舰的豁免权。据此,《海洋法公约》并未明确沿海国保护权和军舰豁免权之间的关系。
随着近年来美国频繁派遣军舰擅闯我国南海诸岛12海里领海,〔2〕为有效捍卫领海主权,避免冲突局势升级,有必要深入探究沿海国保护权同军舰豁免权的关系,明确沿海国基于保护权对外国军舰进行非无害的通过可以采取的措施范围,为领海内的突发事件提供应急预案和解决机制。此外,无人设备的发展拓宽了军舰遂行任务的方式,军舰可以通过投放无人设备履行信息收集和情报监测等职能。如果这种无人设备构成军舰属具,其活动将构成军舰活动的一部分,与母舰共享军舰豁免权地位。这时,若沿海国对军舰属具采取行动将被视为对军舰采取行动,引发沿海国如何基于保护权对军舰属具采取应对措施的特殊问题。〔3〕
一、沿海国保护权与军舰豁免权共同适用于执法活动
外国军舰在领海内从事违反《海洋法公约》第19条第2款的行为则构成“非无害的通过”,沿海国可基于保护权对其采取必要的步骤以防止这种非无害的通过。沿海国采取的“必要的步骤”不仅包括行使自卫权的措施,还包括行使执法权的措施。由于军舰享有的豁免权能够对抗沿海国的执法权,沿海国保护权同军舰豁免权构成相互冲突的关系。
(一)沿海国保护权适用于军舰活动
根据《海洋法公约》第25条第1款,沿海国的保护权(RightsofprotectionofthecoastalState)是指沿海国为防止船舶进行非无害的通过而在领海内采取必要
措施的权利。〔4〕沿海国行使保护权的前提是领海内存在船舶非无害通过的危险。
关于“非无害的通过”的定义,《海洋法公约》第19条第1款规定:“通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全,就是无害的。”反之,“非无害的通过”应属于损害沿海国和平、良好秩序或安全的通过行为。《海洋法公约》第19条第2款列举了12项“损害沿海国和平、良好秩序或安全”的具体活动,其中8项活动带有军事或准军事性质,属于军舰固有的职能。〔5〕因此,军舰通常有能交大法学 2023年第4期
〔2〕〔3〕
〔4〕〔5〕参见《美海军驱逐舰进入南沙渚碧礁12海里中方对美舰实施跟踪警告》,载观察者网2015年10月
27日,https://www.guancha.cn/Neighbors/2015_10_27_339014.shtml;《美舰进入中国黄岩岛12海里范围·中国外交部强烈敦促美方纠正错误停止挑衅》,载央视网2018年1月21日,http://news.cctv.com/2018/01/21/ARTIgptwvtzsTMGUkXAzr8EG180121.shtml;《美军“本福德”号导弹驱逐舰非法闯入中国西沙领海国防部新闻发言人吴谦就美舰擅闯中国西沙领海发表谈话》,载央视网2022年1月21日,https://tv.cctv.co
m/2022/01/21/VIDEYDD0Isa0YqX6iNYnZwwy220121.shtml。
《中华人民共和国海商法》第3条第2款规定,船舶包括船舶属具。英国法院在“Gale狏.Laurie”一案中确认了构成“属具”的标准包括:(1)该物在船上;(2)为本次航行所必须配置;(3)所有权人必须是船舶所有人。军舰投放的装置,如无人潜航器,可能属于军舰属具或具备独立地位。如果装置构成军舰的一部分,则与母舰共享军舰豁免权的地位;如果是独立主体,则可能基于其国家财产的地位或所从事的军事活动而享有豁免权,甚至直接被认定为“军舰”而享有豁免权。由于无人潜航器的法律地位尚未确定,此处仅选取“属具说”开展分析。参见宋淑华、赵劲松:《无人潜航器的法律地位》,载《南海学刊》2017年第3期,第25—27页;刘丹:《无人潜航器的国际法规制———法律地位、现实挑战与我国的应对》,载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2021年第3期,第25页。
《海洋法公约》第25条第1款规定:“沿海国可在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过。”
参见《海洋法公约》第19条第2款(a)项至(f)项,(j)(k)项。
力在领海进行非无害的通过行为,进而危害沿海国的和平、良好秩序或安全。沿海国可以将《海洋法公约》“适用于所有船舶的规则”的第25条适用于军舰非无害的通过。
(二)沿海国保护权包含执法权
若沿海国保护权适用于军舰非无害的通过,应进一步探究沿海国保护权的范围。在满足特定条件的情况下,沿海国可以分别行使自卫权或执法权对从事违法行为的船舶采取一定措施,而二者在法律性质、法律依据、法律标准和法律责任方面完全不同。〔6〕只有沿海国保护权包含执法权,沿海国才能基于保护权对非无害通过的军舰采取执法措施,从而引发军舰豁免权同沿海国保护权的关系问题。
丘吉尔(Churchill)、罗威(Lowe)和诺伊斯(Noyes)等学者认为,《海洋法公约》第25条第1款规定的沿海国保护权本质上属于海上执法权,进行非无害通过的船舶将受制于沿海国的执法管辖。〔7〕弗罗曼(Froman)和龙齐蒂(Ronzitti)等学者持不同意见,认为沿海国保护权本质上属于习惯国际法上的自卫权,或区别于自卫权的“传统海洋权利”。〔8〕
应当指出,沿海国保护权以保护沿海国的和平、良好秩序或安全为目的,体现为任何防止非无害通过的必要步骤。无论是基于自卫权还是执法权采取的措施,只要是为防止非无害通过所必须的,都能被沿海国保护权的外延所包含。
一方面,船舶在领海内进行非无害通过将违反沿海国的法律和规章,构成沿海国采取执法措施的前提。坂卷静佳(ShizukaSakamaki)认为,沿海国采取必要措施的情形不仅限于违反沿海国法律和规章的情况,因此不能将沿海国保护权单纯理解为执法权。〔9〕然而,缔约国可以将
《海洋法公约》转化为国内法,使得非无害的通过同样违反沿海国的法律和规章。例如,外国军舰在我国领海从事《海洋法公约》第19条第2款(b)(c)项规定的武器操演和危害沿海国防务安全的情报活动,将违反《领海及毗连区法》第6条“军舰通过领海须经中国政府批准”和第8条“不得损害中国的和平、安全和良好秩序”的规定。〔10〕
另一方面,将执法权排除在沿海国保护权的范围之外,可能会剥夺《海洋法公约》第25条第1款独立存在的意义,因为《海洋法公约》的其他条款已为执法措施之外的武力使用做出规定。《海洋法公约》序言规定,本公约未予规定的事项将“继续以一般国际法的规则和原则为依据”,第19条第2款(a)项和第301条将《联合国宪章》第2条第4款“禁止非法使用武力”的原则适用于国际海洋法体系。〔11〕其认为将沿海国保护权排除执法权的观点还会限制沿海国应对非无害通过所采取的措施的范围。如果沿海国保护权的范围仅限于自卫权,《联合国宪章》第51条规定,自卫权
翟 仲论沿海国保护权对军舰豁免权的限制
〔6〕〔7〕
〔8〕
〔9〕〔10〕〔11〕参见高健军:《海上执法过程中的武力使用问题研究———基于国际实践的考察》,载《法商研究》2009年
第4期,第23—25页,第29页。
SeeRobinChurchill&VaughanLowe,犜犺犲犔犪狑狅犳狋犺犲犛犲犪,ManchesterUniversityPress,1999,p.8788,9596,99;JohnE.Noyes,犜犺犲犜犲狉狉犻狋狅狉犻犪犾犛犲犪犪狀犱犆狅狀狋犻犵狌狅狌狊犣狅狀犲,inDonaldR.Rothwelletal.eds.,犜犺犲犗狓犳狅狉犱犎犪狀犱犫狅狅犽狅犳狋犺犲犔犪狑狅犳狋犺犲犛犲犪,OxfordUniversityPress,2015,p.102.F.DavidFroman,犝狀犮犺犪狉狋犲犱犠犪狋犲狉狊牶犖狅狀 犻狀狀狅犮犲狀狋犘犪狊狊犪犵犲狅犳犠犪狉狊犺犻狆狊犻狀狋犺犲犜犲狉狉犻狋狅狉犻犪犾犛犲犪,21SanDiegoLawReview625,683(1984);NatalinoRonzitti,犜犺犲犚犻犵犺狋狅犳犛犲犾犳 犱犲犳犲狀狊犲犪狋犛犲犪犪狀犱犻狋狊犐犿狆犪犮狋狅狀狋犺犲犔犪狑狅犳犖犪狏犪犾犠犪狉犳犪狉犲,inTheLawoftheSeawithEmphasisontheMediterraneanIssues,ThesaurusAcroasiumoftheInstituteofPublicInternationalLawandInternationalRelationsofThessaloniki(1991),p.293.Sakamaki,狊狌狆狉犪note〔1〕,at9697.
参见《领海及毗连区法》第6条、第8条。
《海洋法公约》第301条规定,缔约国应“不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力,或以任何其他与《联合国宪章》所载的国际法原则不符的方式进行武力威胁或使用武力”。
的行使应以“武力攻击”为前提,不遵守沿海国法律和规章的军舰如果仅仅是在领海内航行很难被称为“武力攻击”,沿海国对此将缺乏可供利用的合法手段。
(三)军舰豁免权与沿海国保护权的冲突
《海洋法公约》没有规定军舰豁免权的定义,也没有界定军舰豁免权的范围。卡拉斯卡(Kraska)认为,军舰豁免权是指军舰免于其他国家的法律管辖,包括免于逮捕和扣押、税收、监管和检查的权利。〔12〕1926年《统一国有船舶豁免若干规则的公约》(以下简称《国有船舶豁免公约》)第3条第1款规定,不得以任何法律程序拿捕、扣押或扣留军用船舶,亦不得对其提起物权诉讼。〔13〕联合国国际法委员会和《海洋法公约》评注将上述《国有船舶豁免公约》的规则视为早期承认军舰豁免权的法律规则。〔14〕
《海洋法公约》第32条规定,除A分节和第30条、第31条规定的情形外,公约规定了不影响军舰和其他用于非商业目的的政府船舶的豁免权。〔15〕该条的措辞表明,《海洋法公约》承认军舰豁免权是一项长期存在的习惯国际法规则。军舰豁免权主要表现为军舰活动不受外国干涉和管辖,体现了国家主权的不可侵犯性。
由于军舰享有豁免权,沿海国对外国军舰采取措施的行为通常被认为是侵犯国家主权的行径。在“扣押三艘乌克兰海军舰艇案”(以下简称“乌克兰舰艇扣押案”)中,国际海洋法法庭认定俄罗斯海岸警卫队扣押乌克兰军舰及舰上人员的行为触犯了经由《海洋法公约》第32、58、95和96条所确认的乌克兰军舰、海军辅助船及船上军队人员的豁免权,侵犯了乌克兰的国家安全和主权尊严。〔16〕在“ARA自由号(ARALibertad)案”中,国际海洋法法庭认定加纳的行为构成对军舰豁免权的侵犯,同样裁定加纳应释放在其港口扣留的阿根廷军舰。〔17〕
二、国际条约法视角下沿海国保护权对军舰豁免权的限制
沿海国能否基于保护权对领海内进行非无害通过的外国军舰采取执法措施,取决于军舰豁免权是否受沿海国保护权的限制。只有《海洋法公约》第25条第1款构成第32条的“例外”,且当外国军舰的行为满足特定条件时,沿海国保护权才能优先于军舰豁免权得到适用。
(一)沿海国保护权限制军舰豁免权的理论争议
如前所述,《海洋法公约》第32条规定,公约规定不影响军舰豁免权,但“A分节和第三十及第三十一条所规定的情形除外”。如果《海洋法公约》第25条第1款构成第32条规定的“例外”,军舰豁免权将受沿海国保护权的限制。
交大法学 2023年第4期
〔12〕〔13〕〔14〕
〔15〕〔16〕〔17〕SeeJamesKaraska,犕犻犾犻狋犪狉狔犗狆犲狉犪狋犻狅狀狊,inDonaldR.Rothwelletal.eds.,TheOxfordHandbookof
theLawoftheSea,OxfordUniversityPress,2015,p.871873.
1926年《国有船舶豁免公约》第3条第1款。
联合国国际法委员会认为,军舰豁免原则在国际法上是普遍接受的。《海洋法公约》评注将1926年《国有船舶豁免公约》第3条第1款作为“关于早期承认军舰有豁免权的主张”。[美]迈伦·H.诺德奎斯特主编:《1982年〈联合国海洋法公约〉评注》(第3卷),吕文正、毛彬、唐勇译,海洋出版社2019年版,第137页。
《海洋法公约》第32条。
SeeCaseConcerningtheDetentionofThreeUkrainianNavalVessels(Ukraine狏.RussianFederation),Pr
ovisionalMeasures,Orderof25May2019,ITLOSCaseNo.26,paras.92110.
The“AraLibertad”Case(Argentina狏.Ghana),ProvisionalMeasures,Orderof15December2012,ITLOSCaseNo.20,para.95.
奥康奈尔(O Connell)认为,主权豁免的国际法原则禁止沿海国在没有宣战的情况下扣押军舰和公务船舶(publicships)。〔18〕奥尔德里奇(Aldrich)认为,不存在“武力攻击”的条件下,沿海国不得逮捕、攻击外国军舰,而只能将其护送出领海。〔19〕德鲁皮斯(Delupis)认为,军舰及其船员免受外国管辖,即便船旗国从事除战争罪行之外其他违反国际法的行径,豁免权也不会因此而丧失。〔20〕上述观点都支持军舰豁免权具有绝对性,认为军舰行为免除任何形式的外国管辖或侵犯,沿海国对军舰非无害的通过所能采取的最为强硬的措施是要求军舰驶离领海,而不是基于保护权采取应对措施。
相反,弗罗曼(Froman)认为,《海洋法公约》第32条规定,军舰豁免权受第17条至第26条,以及第30条、第31条的限制,其中包括第25条规定的沿海国保护权。〔21〕在领海内,当沿海国面临军舰非无害通过的行为时,可以基于《海洋法公约》第25条采取必要的措施以防
止非无害的通过,但由于军舰享有豁免权,对军舰采取的措施应具有更低的强制性。〔22〕《海洋法公约》评注认为,第32条强调,用于非商业目的的军舰及其他政府船舶享有豁免权,但“除第17条至第26条、第30条和第31条的规定外”。〔23〕这则条款的开头语“……所规定的情形除外”,意味着交叉引用的条款包含减损军舰及其他非商业用途的政府船舶的豁免权。〔24〕依此逻辑,《海洋法公约》第25条第1款构成第32条的“例外”,沿海国可以在满足特定条件下,依据该条行使保护权以防止军舰进行非无害通过的行为。
现有的研究呈现出对《海洋法公约》第25条第1款和第32条之间关系的不同理解。如果《海洋法公约》第25条第1款不构成第32条的“例外”,军舰豁免权可以对抗沿海国保护权,进行非无害通过的军舰只有在实施“武力攻击”时沿海国才能采取基于自卫权的应对措施;如果《海洋法公约》第25条第1款构成第32条的“例外”,军舰豁免权受沿海国保护权的限制,进行非无害通过的军舰的行为不构成“武力攻击”时,沿海国依然可以基于保护权采取必要的应对措施。
(二)沿海国保护权限制军舰豁免权符合约文解释
准确理解《海洋法公约》第25条第1款和第32条的关系,应探究第32条“A分节和第三十及第三十一条所规定的情形除外”(withsuchexceptionsasarecontainedinsubsectionAandinarticles30and31)的含义,以及第25条
第1款的措辞是否支持对军舰豁免权进行某些限制。《维也纳条约法公约》第31条第1款规定:“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常含义,善意解释之。”在“接纳一国加入联合国的条件咨询意见案”中,国际法院认为,在解释和适用条约的一项条款时,法庭的首要职责是按其在条约上下文中自然和通常的含
翟 仲论沿海国保护权对军舰豁免权的限制
〔18〕
〔19〕中国海军舰艇
〔20〕
〔21〕〔22〕〔23〕
〔24〕SeeD.P.O Connell,犜犺犲犐狀狋犲狉狀犪狋犻狅狀犪犾犔犪狑狅犳狋犺犲犛犲犪,Vol.2,OxfordUniversityPress,1984,
p.965.
GeorgeH.Aldrich,犙狌犲狊狋犻狅狀狊狅犳犐狀狋犲狉狀犪狋犻狅狀犪犾犔犪狑犚犪犻狊犲犱犫狔狋犺犲犛犲犻狕狌狉犲狅犳狋犺犲犝.犛.犛.犘狌犲犫犾狅,63ProceedingsoftheAmericanSocietyofInternationalLaw1,3(1969).
IngridDelupis,犉狅狉犲犻犵狀犠犪狉狊犺犻狆狊犪狀犱犐犿犿狌狀犻狋狔犳狅狉犈狊狆犻狅狀犪犵犲,78AmericanJournalofInternationalLaw53,7172(1984).
Froman,狊狌狆狉犪note〔9〕,at644645.
Ibid.,at664.
参见[斐济]撒切雅·南丹、[以列]沙卜泰·罗森主编:《1982年〈联合国海洋法公约〉评注》(第2卷),吕文正、毛彬等译,海洋出版社2014年版,第232页。
同上注,第234页。
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