国家战略与规划使命--从长三角一体化示范区规划看新时代国土空间治理...
■ 中图分类号：TU984  ■ 文献标识码：A
■ DOI：10.12049/j.urp.202004001■ 文章编号：2096-3025（2020）  04-0001-06
作者信息
徐毅松吴燕  邵一希上海市规划和自然资源局局长上海市规划和自然资源局政
策研究和科技发展处副处
长，高级工程师
上海市地质调查研究院，国土
资源经济研究所（土地政策研究所）所长，高级工程师
徐毅松  吴燕  邵一希
XU Yisong ；WU Yan ；SHAO Yixi
National Strategy and Planning Mission: Territorial Space Governance in the New Era Inspired by the Planning of Yangtze River Delta Integration Demonstration Area
国家战略与规划使命
—从长三角一体化示范区规划看新时代国土空间治理
党中央、国务院在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中提出要
在上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善建立长三角生态绿一体化发展示范区。示范区国土空间总体规划积极落实长三角一体化国家战略，以“生态优先、绿发展”为导向，抓住“一体化、高质量”两个关键，响应新时代国土空间规划“战略性、科学性、协调性、操作性”要求，聚焦并解决都市圈边缘交叉区域城乡空间优化、生态绿生产生活方式引导、一体化发展制度创新等方面的问题。本文通过剖析示范区国土空间规划，探索新时代国土空间跨区域规划和治理示范新模式。
长三角一体化发展示范区，国土空间规划，生态绿，高质量，空间治理
The Central Committee of the Communist Party of China and the State Council propose the establishment of ecological green integration development demonstration areas in Qingpu District in Shanghai, Wujiang District in Jiangsu Province and Jiashan County in Zhejiang Province in the outlin
e of regional integrated development of Yangtze River Delta. T o implement the national strategy of Yangtze River Delta integration, guided by "ecological
priority and green development" and "integration and high quality" requirements, the overall planning of the territorial space of the demonstration area actively responds to the national territorial spatial planning`s requirement of "strategic, scientific, coordinated and operational", and focuses on urban and rural space optimization in the edge intersection areas of metropolitan area, ecological green production mode and life style, and integrated development system innovation. By analyzing the national territorial spatial planning in the demonstration
area, this paper aims to explore a new model of cross-regional planning and governance.Yangtze River Delta development demonstration area, territorial spatial planning,  ecological green,  integration,  high quality,  spatial governance
摘要关键词
Abstract Keywords 2019年12月，党中央、国务院正式印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿一体化发展示范区（以下简称“示范区”），共同编制示范区国土空间规划。目前，长三角生
①《长三角生态绿一体化发展示范区国土空间总体规划（2019—2035年）》由上海市、江苏省、浙江省人民政府共同组织编制，“两省一市”
自然资源主管部门，苏州市、嘉兴市，以及上海市青浦区、苏州市吴江区、嘉兴市嘉善县共同承担编制工作，于2020年6月18日起向社会公示。② 2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确国土空间规划“五级三类四体系”，按照国家空间治理现代化要求对国土空间规划开展系统性、整体性、重构性构建。
③ 引自阿里研究院与21世纪经济研究院联合发布的《打造全球数字经济高地：2019数字长三角一体化发展报告》。
态绿一体化发展示范区国土空间总体规划①（以下简称“示范区规划”）已形成草案并完成社会公示。建设示范区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。全新推出的“示范区规划”是落实国家战略，探索生态优先、绿发展和区域一体化制度创新一系列重大举措的总体空间谋划，更是几乎同期推进的国土空间规划“系统性、整体性、重构性”改革②的第一个跨区域规划样板，对全国国土空间规划的编制实施具有示范引领作用。
1    概况与沿革
示范区国土空间总体规划范围为“两区一县”
约2 413 km 2的行政辖区，并将紧邻示范区且需要一并规划研究的虹桥主城片区除青浦区以外的区域以及嘉兴市嵌入示范区范围内的王江泾、油车港镇，以及昆山市毗邻淀山湖的锦溪、周庄、淀山湖镇三个区域，
作为规划协调区（约486 km 2）。示范区规划常住人口规模约为380万人，服务人口规模为450万人，总建设用地面积达758 km 2，其中，城乡建设用地面积为626 km 2；先行启动区范围为金泽、朱家角、黎里、西塘、姚庄五个镇全域，约为660 km 2（图1）。
长三角城市
示范区所在的长三角地区是中国历史上民族工业萌芽和兴起的摇篮。历史和地域条件催生了九座较大的商业与手工业城市（分别是扬、镇、宁、苏、锡、常、沪、杭、甬），在数百年内逐步形成了一个原始自发但规模可观的城市。改革开放以后，随着城市规模的快速增长，城市功能重新分化，空间不断重组，逐渐形成了由“宁—苏锡常—沪—杭—甬”组成的“Z ”字形城镇密集走廊，各种资源要素不断向大中城市集聚。20世纪90年代以后，随着高速公路、高速铁路网络的迅猛发展，人流、物流等“实体流”在城市间加速流动。进入21世纪，互联网、大数据、物联网等新产业的兴起，进一步促使城市间的经济联系以“虚
Fig.1    Schematic diagram of planning scope of
Y angtze River Delta Integration Demonstration Area 资料来源：摘自规划研究报告
图1  长三角一体化示范区规划范围示意图
拟流”的形式得到强化与拓展。在“实体流”“虚拟流”的共同作用下，区域内城市的职能分工与空间结构不断调整，重构了长三角城市的“朋友圈”。 目前，这一地区经济社会发展处于全国领先水平，科技创新优势明显，仅用全国10%的人口，创造了全国近20%的GDP 总额、25%的进出口总额和34%的货物吞吐量③，同时在重大基础设施互通、生态环境共保、公共服务共享、城镇乡村互动等方面，均有一定实践，且已成为我国综合实力最强的城市之一。
2    机遇与挑战
20世纪末，经济全球化促使生产要素在全球范围内加速扩散，封闭的传统城市功能关系逐步被多向的网络化关系取代，形成了以纽约、芝加哥、东京、伦敦、巴黎等全球城市为核心的世界级城市。作为世界第六大城市，长三角已然成为我国城市发展最高水平的代表，被赋予了率先实现高质量发展、在更高层次参与国际合作与竞争的历史使命。然而，与世界五大城市相比，长三角城市在世界经济格局中的能级水平仍有较大差距，区域自身发展也存在很多局限，这在一定程度上反映了我国国土空间
示范区范围协调区范围启动区范围
①引自上海市发改委2018年发布的《长三角一体化新格局发展报告》。
②  引自阿里研究院与21世纪经济研究院联合发布的《打造全球数字经济高地：2019数字长三角一体化发展报告》。
③ 党的十九大将“人与自然是生命共同体”作为社会主义生态文明建设的理论依据，并进一步将“坚持人与自然和谐共生”和“坚持推动构建人类命运共同体”列入新时代坚持和发展中国特社会主义的基本方略，明确“山水林田湖草是一个生命共同体”，是构建人类命运共同体的物质基础。
开发利用在目前存在的一些共性问题。
从全球视角看，土地利用集约度和经济密度是“短板”。与世界五大城市相比，根据世界银行2016年数据①，长三角城市的人均GDP 约为美国大西洋城市和五大湖城市的25%，约为五大城市中实力较弱的法国巴黎城市的40%；长三角城市地均GDP 约为经济密度最高的日本太平洋沿岸城市的12%，约为最低的美国五大湖城市的70%。这说明长三角城市代表国家参与竞争的综合实力、地区创新能力和资源可持续能力须进一步提高。尤其是2010年以后，随着区域GDP 增速的放缓，助力国家寻求新一轮经济发展动力突破口的任务更是迫在眉睫。
从区域内部视角看，长三角城市发展不平衡、不充分的状态有待消除。虽然示范区位于我国经济最发达的江、浙、沪三地交会处，但其恰恰也是“两省一市”的城市化“洼地”——区域能级差异明显、城乡二元结构突出、生态环境脆弱、经济结构雷同、跨域基础设施配置不足、行政壁垒较多等问题犹存，有些问题甚至比其他地区更为突出。区域内虽拥有良好的生态基底，但城乡建设统筹较弱、城乡风貌混杂，基本公共服务水平较低，长期以来在区域中心城市的虹吸下，
产业竞争力薄弱，发展动力缺失。中共中央在中国经济最发达的大都市边缘交叉地区建立“生态绿一体化发展示范区”，并提出“一个导向（生态绿）、两个关键（高质量、一体化）”的要求，就是认为这一地区有条件、有责任且迫切需要转变惯性发展模式，既明确揭示了区域发展的“短板症结”，又准确把握了这一区域在这一发展阶段最有可能“把短板做长、把长板做优”的战略题眼。那么，如何才能做到既坚持“生态绿”发展，又实现“高质量”发展；既着眼于不打破行政隶属下的整体谋划，又确保沪、苏、浙、皖各扬所长；既能解决好内部不平衡、不充分的发展的矛盾，又能增强地区竞争力突破国际竞合的重围？这些问题都需要我们对新一轮“一体化”战略规划的内涵达成充分的发展共识，而这也恰恰是新时代国土空间规划体现新内涵、新理念、新作为的方向指南。
3    共识与应对
相比于长三角地区在全国发展格局中发挥的战略引领作用，示范区规划也需要相应地回答好三个问题：
一是示范区规划如何引领都市区边缘的交叉地区实现生态绿、高质量发展？二是新时代国土空间治理理念可以解决哪些传统规划无法解决的难题？三
是以示范区规划为代表的新时代国土空间规划实现了哪些模式和机制上的创新？为回答好这些问题，自然资源部组织“两省一市”政府，组建了多元化的规划设计和专家咨询团队反复研讨，以示范区规划为范本，充分展现新时代国土空间规划改革的新要求②，集中反映当前国土空间治理体系的新成果。笔者认为，目前示范区规划草案的特点总体上呈现出“四个走向”：
第一，体现国家战略新高度——从利益共同体走向生命共同体、命运共同体③。长三角是当前全国经济最发达的地区之一，也是我国自然、生态、人文资源最丰富的区域，更是“绿水青山就是金山银山”发展理念的起源地。因此，其发展不能只停留在经济层面的利益共享，更应贯彻“山水林田湖草是一个生命共同体”的思想，
Fig.2    Schematic diagram of urban and rural
spatial pattern of demonstration area 资料来源：摘自规划研究报告
图
2  示范区城乡空间格局示意图
发展动力核创新绿核区域发展廊城镇簇小镇网络示范区界线启动区界线协调区界线镇街界线省市界线
图例
在不打破“两省一市”行政隶属边界的前提下，打破人口、产业、资本、技术、设施等要素流动的空间布局壁垒，发挥产业共生效应、空间布局联动效应、区域治理协同效应，共同打造“区域命运共同体”。这是国家赋予长三角，也是长三角区别于其他城市发展特点的战略任务和创新使命。
“命运共同体”以利益共同体、生命共同体为基础，更强调责任与共，主张不同发展水平的地区求同存异、包容发展，是一种反对单边独大、你输我赢、零合博弈的政治经济社会新秩序。新时代国土空间规划倡导“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局①，以“全球城市—区域中心城市—中心城市—小城镇”为序列，构建融入世界城市网络的国家城镇体系，引导形成具有全球竞争力
的城市和都市圈。而这正是对命运共同体理念在空间秩序上的映射，也是应对未来全球城市竞争的空间布局谋划。因此，示范区规划一开始就从空间一体化入手，从更大的都市圈范围来研究城镇体
系结构。以上海中心城、南京、杭州三个中心城市为动力源，以承接国际、面向长三角的虹桥商务区为动力核，以环淀山湖区域为创新绿核，以沪宁、沪杭、沪湖、通苏嘉甬为四条主要联系带，充分发挥设施集聚、城镇集聚、功能集聚、要素集聚、产业集聚的辐射带动作用，在都市圈范围内形成节点城市网络，并在示范区范围内相呼应形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局。与传统城市规划“核心—边缘”式的圈层结构不同，示范区网络化空间格局中将并列存在众多具有
金融、制造、科教、文创等专业功能的城市（镇）节点，这些节点将打破行政等级和边界开展空间布局，促进人口、产业、资本、技术、设施等要素的流动，例如宜居类小镇，将按照小城市标准进行设施和服务配置。因此，一个小城镇也有可能成为未来全球化城市网络中的重要节点之一。而
在发达的交通网络、信息网络等的支撑下，这些城镇节点无论大小，都将共同培育并作用于一张城镇网络，并与都市圈内的城市一起形成命运共
同体，未来也将更加紧密地链接到全球网络系统中去（图2）。
第二，体现生态绿新理念——从传统新区外延扩张型走向底线约束型发展模式。从长三角乃至整个中国40年来的发展历程来看，本质上走的是一条资源消耗型发展道路，随着人口、产业和环境红利的消失，以长三角为代表的中国发达地区已率先面临资源消耗和增长动力的瓶颈，其旧有发展模式难以为继，将担负起为国家探索从资源消耗型向创新驱动型发展模式转型的重要任务。
因此，本轮规划重点是要解答好“保障发展”与“保护资源”的辩证关系，其中最引人注目也是争议最大的规划建设用地规模，锁定在“保持现有已批土地利用总体规划确定的规模不变”②。同时，明确按照“小集中、
Fig.3    Schematic diagram of small concentration and large dispersion development mode 资料来源：摘自规划研究报告
图3  小集中大分散开发模式示意图
①摘自中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。
② 已批规划指“两区一县”现行法定规划，其中上海市青浦区为《上海市青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035年）》，吴江区和嘉善县为土地利用总体规划（2006—2020
年）。
大分散”的原则划定城镇开发边界，不搞集中成片、大规模、高强度的开发建设，优先推动存量用地布局优化、结构调整和效率提升（图3）。这完全不同于以往以投资和资源要素投入为主导、通过土地增量规模扩张带动新区开发的传统规划建设模式。同时，示范区在进一步划定生态保护红线、永久基本农田、文化保护控制线的基础上，强化以水为核心的生态空间对城乡空间布局的约束和引导作用，不仅约束建设用地无序扩张，而且通过蓝绿道贯通、郊野公园建设、“海绵城市”建设等方式扩大蓝绿空间，凸显湖荡纵横、河网交织、林田共生的自然山水格局，优先开展全域生态整治修复，“宜林则林、宜田则田、宜水则水”，提升田林水生态功能，降低开发建设对生态环境的影响，同时，将生态环境作
为地区竞争力的要素做大做强，使之与毗邻的大都市地区发展形态形成互补，从而提高长三角地区整体的竞争力格局。以上这些都充
分表达了一体化示范区通过转变资源供给和利用方式，倒逼形成高质量发展模式的决心。“绿水青山”不仅仅是生态保护价值上的“金山银山”，更是蕴含地区发展新动力的“金山银山”，这是对“绿水青山”价值显化理论的充分诠释（图4）。
第三，体现人居品质新空间——从注重空间理性走向更加注重人居感受。从后工业时代维度出发，以生态、创新、人文融合发展的高品质空间为共同目标，摒弃工业时代强制性分区的传统规划空间理性，探索后工业时代城乡空间形态和肌理，营造城乡一体化的生活空间，共同建立一种具有中国特和未来空间示范意义的理想空间样板。
一是提出“江南韵与小镇味共鸣”。示范区是江南水乡空间和人文特质的集中承载区，有7个国家级历史文化名镇和16片省级以上历史风貌保护区。规划回应人民众对良好人
Fig.4  The ecological protection pattern of Taihu Lake Basin
资料来源：摘自规划研究报告
图
4  太湖流域生态保护格局图
居环境的向往和需求，在总体延续江南水乡空间肌理的基础上，将温文儒雅的吴文化、激越高亢的越
文化、海纳百川的海派文化融合并形成具有世界影响力的区域江南文化，构建历史文化遗产、自然（人文）景观、公共文化服务设施三类多级文化保护控制线。二是“公共服务和基础设施共享”，将城镇簇作为空间组织和资源配置的基本单元，规划形成五片城镇簇，以一个或多个城镇为核心，按照出行规律，强化交通网络支撑，平衡职住关系，统筹城镇簇内公共服务和基础设施配置，促进居住、生活、就业、休闲等功能的融合互补。三是“全域功能与风景共融”，强化城乡整体风貌设计，加强对建筑形态和彩的引导，参照莫尔日、克拉朗、博兹曼、圣克拉拉等国际宜居或科创小城镇的空间尺度，在城乡风貌上形成与水乡古镇风貌相协调的“小尺度、低高度、人性化”空间意象，建立“水乡客厅、
Fig.5    Comparison of science and technology innovation livable city (towns) fabric 资料来源：摘自规划研究报告
图5  科创宜居城市（镇）肌理比较
活力城区200~400 m
青浦城区300 mX400 m 乌镇
100 mX200 m
宁波老城区250 mX500 m 黎里
100 mX150 m
武汉东湖自主创新区
500~800 m 苏州高新区400~800m
深圳高新区300~500 m 克拉朗70 mX100 m
博兹曼50 mX100 m
圣克拉拉80 mX200 m
上海张江产业园300 mX600 m 莫尔日40 mX150 m
杭州老城区200 mX400 m 西塘
100 mX200 m
苏州老城区200 mX400 m 朱家角100 mX200 m
魅力古镇/宜居小镇/创意名镇100~200m
科创强镇300~600 m

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