公交优先
[警察天地]实施城市公交优先政策的思考(研讨交流)
更新时间：2011-5-16 10:34:43 信息已经过期了 浏览/回复:1541次/52次  [收藏此信息]
   


“公交优先”这一概念最早是由法国在上世纪六十年代末提出的，它是指大城市的市内客运交通以大容量、快速度的大公交系统为主，以其他交通工具为辅。公交优先包括政策支持、基础设施建设、改善技术装备、企业改革、交通管理等多方面的优先。实施城市公交优先，可以有效减少城市道路空间的占用，充分体现公共政策的社会公平性，有利于提高资源的利用效率，改善城市环境，确保道路交通安全，具有经济的可行性、财政的可承受性、社会的可接受性和环境的可持续性，能够以最少的环境代价实现最多的人和物的流动，以有限的资源消耗为社会提供高效率高品质的服务。
近年来，福建省城市公交事业发展取得了显著成绩。一是整体规模上新台阶。至2008年底，全省有60个市、县成立76家城市公交企业，共有公交车10449辆，折合10519标台，2008年客运总量20.7亿人次，公交停车场、首末站、枢纽站总面积90万平方米，城市万人拥有公交车辆10.42标台。二是财政加大扶持力度。2007年以来，全省公交行业共投入资金14多亿元，新购公交车3500多辆，新建场站12万多平方米。三是规章制度开始健全。福州、泉州、漳州、三明、龙岩五市已出台优先发展城市公交的实施意见，厦门、莆田、龙岩三市连续两年把发展城市公交列入党委、政府的为民办实事项目。四是体制改革逐步深入。上世纪九十年代中期，福建部分城市曾实行市场化、民营化改革，公共交通的社会效益一度被忽视，沦为单纯以追求企业效益为目的的一般性市场化经济体。2005年以后，福州、厦门等地加快对原有松散的公交经营体整合的步伐，公共交通的公益性有一定程序的回归。五是技术含量不断提升。厦门市在福建省率先开通BRT城市快速公交系统，3条线路的日均客运量从开通时的2.5万人次，上升到现在17万人次，最高达到22.57万人次，还在全省率先建设公交智能系统。
但是，福建省公共交通方面存在问题也是显而易见的。一是法律支撑不够,政策执行刚性不足。迄今全国人大尚未就优先发展公共交通制定出台专门的法律，实施公共交通优先发展的政策保障, 主要通过部门规章、领导指示、会议、省部级规范性文件等形式，缺乏具有普遍约束力的法律条款，法的效力层次不够高，效力范围也欠宽泛。二是体制改革任重道远，规划建设难以同步。福建省在早期城市规划中，对公共交通需求的预测趋于保守，城市道路规划决策者缺乏前瞻性。在近年的城市规划和建设中，一些地方片面追求市区城市建筑的容积率，追逐眼前的经济利益，忽视由此引发的城市交通拥堵隐患。规划人员或急功近利，或服从长官意志，对既定的合理交通规划随意更改，影响了城市整体交通的可持续发展前景，使交通规划与城市交通需求不相适应。三是公交设施建设滞后，统筹兼顾无法落实。以福州为例，福州市公交场站等基础设施建设欠账多。停车场、首末站缺口达45%；停靠站不规范， 50%的线路无专用首末站，停靠路边作业，存在安全隐患。四是公共交通结构不合理，承担的出行比例偏小。2008年底，福州市公交分担率为22.1%，在全国省会城市中居中等水平。厦门市公交分担率从2004年的20.5%提升到目前的近31%，在国内属领先水平，但与国际水平（公交出行结构40%～80%）仍有较大差距。五是服务效率低下，社会评价不佳。公交线网设计不合理，线路重复系数过高，部分线路向客流走廊绕行的现象严重。如在福州市八一七路、五一路、五四路；厦门市轮渡、火车站附近，由于地处繁华商业区，客流较大，导致公交运力高度集中，许多线路都取道这些客流密集区，影响了道路通行能力，加剧了交通拥挤，降低了公交营运速度和准点率。据调查，福州市区内公交车辆平均速度为15公里/小时，乘客平均出行时间为50分钟，其中车站平均等候时间为：高峰4～6分钟，平峰6～8分钟，家距车站平均步行时间多于5分钟。目前大部分省会城市公交已逐渐推广应用GPS智能管理系统、车厢液晶显示屏等先进技术，而在福州市均未采用。运营效率低下，服务质量不高，乘坐换乘不便，导致市民对公交的信任度和依存度下降。六是资金投入不足，财政补贴捉襟见肘。由于城市公共交通具有的公益性，多年来其票价的增长有限，福州甚至还取消了夏季公交票价中的空调费，近年来不断上升的人力成本、燃油价格等因素又增加了公交运营成本。以福州为例，省、市两级财政公交brt是什么意思2005年至2008年对福州市公交的财政补贴，2005年为430.34万元，2008年增加到6992.05万元，大部分补贴在票价上，只能维持基本运转，无力进行设施、技术上的升级改造，公交事业缺乏可持续发展动力。七是公共安全意识淡薄，运营安全设施缺位。许多道路缺少港湾式停车带，导致车辆停靠不到位，易发生与行人和车辆的碰刮事故。公交站点离路口太近，容易导致路口堵塞。公交车上逃生锤、灭火器等安全设施配置不齐，对突发事故反应和处置不及时、不科学。公交车辆车门未关即启动，闯红灯、不按规定道路行驶、不按规定使用灯光、不遵守交通标志标线等违法现象大量存在，其危害程度相比普通社会车辆更大。公交运营安全已经成为不容忽视的社会公共安全问题。
  优先发展城市公共交通，是中国城市发展的正确战略，是贯彻落实科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措，是提高交通资源利用效率，缓解交通拥堵的重要手段，是构建社会主义和谐社会的重要方面。福建省在实施海峡西岸经济区战略中，必须以创新思维，超前规划和落实城市公交优先战略，为福建省社会经济的科学发展服务。
  一、创新理念，倡导公交优先意识
  首先是各级政府要把公交优先作为构建和谐社会、实现可持续发展的重要载体，各级领导要强化公交优先意识，突出政府在公交发展中的主导地位，使之成为执政为民的有力手段。经济发展表明，在公共产品的提供上，市场无法解决的有效提供，市场失灵所造成的外部效应，无论是正的外部效应还是负的外部效应，都需要政府进行干预。因此，政府是公共交通这一准公共产品实现“社会公益性”的最后保障。在公共交通“公益性”和“经济性”这双重属性中，公益性是第一位的，政府在推动公共交通快速发展中处于主导地位，能为公共交通发展提供政策支持、财政保障、综合协调和服务导航。当然，我们强调政府主导，并非不要市场，城市公共交通需要商业化经营，政府的主导作用以政策法规的形式体现，通过优先发展政策、公共交通立法，保障公共交通社会公益性能、交通服务水平实现的前提下，鼓励公交通系统的经营与发展。妥善处理公共交通与城市发展、城市规划、城市政治、经济、环境、社会的相互关系；妥善处理公共交通与机动车交通、停车场、对外交通、城市交通管理等城市相关交通系统的相互关系，实现整体效益最优。
  二、创新制度，促进公交发展的可持续性
推行公交优先必须有完善的法规保障和政策支撑体系，必须以法律形式确保优先发展城市公共交通政策与相关的城市整体规划等政策的连续性。建议省政府将公交事业列入海西先行先试、先行发展的领域，通过地方人大立法或政府规章的方式，制定促进公共交通发展的规范，从行业准入、市场培育、政策扶持等各方面予以制度化引导。
1.进行适度的交通需求控制。一方面，可以借鉴国内外先进城市的成功经验，如香港，以征收高额首期登记税、收取牌照费、征收燃油税、抬高停车费等手段限制私家车，有效控制了私家车增长速度，最大限度减少其对城市交通的负面影响。为了分解交通流量，还可以考虑采取其他相关辅助性措施，包括错开上下班时间，避免车辆过于集中，从而调节高峰期的公交乘客量，进而减少平峰时期的公交车辆空载率；从区域和时段上限制小型客车进入城市中心区，并在城市二环外建立大型的小型客车停放场和公交车站点，方便受限小客车驾乘人员乘坐公交车出入城市中心区。
2.加大对公交的财政补贴。各级政府要加强对公共交通的财政支持、用地划拨、补贴制度以及客运价格的监管。城市公共交通的投入要坚持以政府投入为主。城市公共交通发展要纳入政府财政体系，建立健全城市公共交通投入和补偿机制，统筹安排，重点扶持。政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持。城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施,其用地符合《规划用地目录》的，可以用划拨方式供地。城市公用事业附加费、基础设施配套费等地方性税收和政府性基金要用于城市交通建设，并向城市公共交通倾斜。要开拓多元化投资渠道，在地方公共财政投入的基础上，鼓励社会资本（包括资本）以合资、合作或委托经营等方式参与城市公共交通建设和经营，通过实施特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。上级政府要加强对下监管，促使各地方政府担负起相应的责任，防止因为地方利益而在公交优先政策上的不作为。
  3.建立规范的低票价补贴机制。作为城市交通的主要载体，公共交通的最大吸引力在于低票价。在兼顾公交企业的经济效益和社会效益的同时，充分考虑公交企业经营成本和居民承受能力，科学核定城市公交票价。进一步完善公交票价听证制度，提高票价制定的科学性和透明度，加强社会监督。对实行低票价以及月票，老年人、残疾人、伤残军人等减免票政策形成的城市公交企业的政策性亏损，政府应给予补贴。
  三、创新管理，增强公交运行的安全性
  公交运行的安全涉及广大出行人员生命财产安全，是确保社会稳定的重要前提。公交主管部门要大力开展公交车司乘人员交通安全和应急处置能力培训；公交公司要强调驾驶员在驾车出行前对车辆的安全性能进行检查，并对车上配套的安全设施进行定期维护。要加大对公交车严重交通违法行为的查处力度，对于违法的公交驾驶员一样要严格处理。上下班高峰时间，为保障广大乘客的利益，对违法公交车的处罚可以采用一些较为人性化的手法，比如预先告知、违法拍照、摄像等方法，但绝不是不予处罚或者从轻处罚。要建立道路公交优先使用权的保障机制，完善现有公交专用道的管理，在市区组织单向道路交通时，在条件允许的情况下可允许公交车辆双向行驶；利用现代科技手段，采取设置公交车辆优先指示信号等措施，落实部分道路叉口的公交优先权；充分发挥考核杠杆作用， 将公交安全与企业领导和员工的绩效考核挂钩；建立驾驶员的安全行驶记录档案，改变单纯以营收多少作为考核的全部内容的现象。
  四、创新技术，体现公交优先的高效能
1.通过采取经济和技术等手段,不断降低公共交通的运营成本,提高公交设施的利用率。政府应当鼓励公交公司采用新的技术促进公交智能化，提高公交运行效率和服务质量。如在公交车辆上普遍安装卫星定位装置，枢纽、站点普及电子站牌，公交站点配备实时位置显示系统，提供实时道路流量动态信息，使乘客可通过各种方式及时获取公交服务信息。要继续增设公交站点，加长公交停靠站，设置公交车辆停靠港湾，增加公交专用车道的使用时段，进而开辟全天候的专用车道。广泛运用智能交通技术，建立公车优先绿灯系统，最大限度给予公交车辆优先通行权，提高主要公交客运走廊及主要客流集散点上的公交车通过能力。
2.加快快速公交系统建设步伐。快速公交系统是政策优先支持的一种新型城市公交系统。它既保持了常规公交的灵活性、经济性和便利性，又具有城市轨道交通容量大、速度快的特点，以其明显的优势赢得了世界的广泛认同。福建各地要系统总结厦门市的快速公交系统建设和运营管理经验，为下阶段各城市公交发展提供导向和借鉴。
3.大力发展轨道交通。城市轨道交通是指在轨道上行驶或以导向系统行驶的城市交通系统，包括轻型轨道、高架铁路和地下铁路等。轨道交通快捷、准时、安全、舒适、能耗低且污染轻，最大的优点是运量大，轻轨每小时可运送30000-40000人次，是普通公共交通运送量的六到八倍。从长远战略发展看，以城市轨道交通为核心的综合交通系统是解决城市交通问题的首选。福建省福州、厦门、泉州三市的轨道交通建设今年已获国务院核准批复，下阶段应把发展快速轨道交通为核心的城市公共交通作为拉动内需、提升城市综合实力的战略性任务。
　　4.广泛应用智能交通技术。高水平的城市公共交通系统，不仅依赖合理的规划方案和适当的交通需求控制，也离不开动态的交通组织、管理技术和策略。上世纪九十年代兴起的智能交通系统（ITS)是运用现代计算机和通讯技术，对现存城市交通网络实施整体性管理和监控的有效途径。智能交通系统主要通过动态管理并提供实时全面的交通信息来引导交通流的合理分布，最终优化系统的运行效率。在ITS 已经成为现代城市公共交通管理发展方向的今天，福建省公共交通智能系统可以考虑由城市快速路监控信息、车速信息、优化交通信号、路口监测和整合交通管理等若干子系统组成，所有的子系统由交通控制中心连接在一起，通过3G（GPS卫星定位系统、GPRS无线通讯、GIS地理位置系统）技术，实现数据采集，信息发布以及策略实施一体化，建成集公交智能调度、综合业务通信、乘客信息服务、行业管理监控于一体的现代化、全方位的公交管理服务系统，实现对城市交通尤其是公共交通系统的智能管理和调控，营造人性化、科学化、细节化的车厢服务和候车服务，不断提升现代城市交通服务水平。■（文／姜利书  王斌）

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