关于新征建设用地有偿使用费相关法律问题研究
关于新征建设用地有偿使用费相关法律问题研究武汉分所姚春华
[论文摘要]
新增建设用地土地有偿使用费指的是国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益，调整的是中央与地方之间关于新增建设用地平均土地纯收益的分配关系，来源于土地出让收入，因此，缴纳了土地出让收入以后，土地使用者就无须再缴纳新增建设用地土地有偿使用费。但地方政府在取得土地出让金后，应按照规定向中
央缴纳新增建设用地土地有偿使用费的30%。以划拨方式取得土地的建土地使用者，只需缴纳土地取得成本及土地前期开发成本，不应承担新增建设用地土地有偿使用费，取得新增建设用地的地方政府也无须按照规定向中央缴纳新增建设用地土地有偿使用费的30%。
[关键词]新增建设用地土地有偿使用费国有土地有偿使用制度土地出让收入平均土地纯收益
随着《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》[财综字（1999）117号]及《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》[财综（2006）48号]的实施，新增建设用地土地有偿使用费作为中央财政征管的行政事业性收费已征收多年。但我们在基础设施项目法律服务实践中注意到，关于新增建设用地土地有偿使用费的性质、缴纳主体、征收范围等方面，相关部门仍存在认识和理解上的混乱。例如新
增建设用地土地有偿使用费与土地出让收入的关系问题，在缴纳了土地出让收入以后，是否还应该缴纳新增建设用地土地有偿使用费；还例如新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体，究竟应该是项目法人，还是用地的市县人民政府；等等诸如此类的问题。因此，对新增建设用地土地有偿使用费的相关法律问题有必要进行深入探讨与研究。
一、关于新增建设用地土地有偿使用费的出台背景
新增建设用地土地有偿使用费的出现是在1999年1月1日颁布实施的《土地管理法》中明确：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务热点专题
院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方
可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”
该法条一方面明确了我国实行国有土地有偿使用制度，另一方面增设了新增建设用地土地有偿使用费这一新的费种，可见，新增建设用地土地有偿使用费的出台与我国国有土地有偿使用制度的实施密不可分。
我国的国有土地有偿使用制度改革始于20世纪70年代末。1979年7月五届全国人大二次会议审议通过并颁布《中外合资经营企业法》，确定了外商用地的出租和批租制度，拉开了国有土地有偿使用制度改革的序幕。1979年12月开始，深圳等城市陆续成功实施了合作开发房地产项目，推进了国有土地有偿使用制度的建立。在此之后，部分城市开始尝试建立土地有偿使用制度。1987年9月、11月和12月深圳市首次以协议、投标和拍卖方式分别出让了一宗国有土地使用权，土地使用权有偿出让的成功尝试，直接促
进了我国土地使用制度的改革。1988年4月，全国人大修改《宪法》，增加了“土地使用权可以按照法律的规定转让”的内容，从此国有土地使用权转让合法化。1988年12月，《土地管理法》也做了相应的修改，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。自此，原来的无偿、无期限、无流动的土地使用制度被有偿、有期限、有流动的新型土地使用制度替代，国有土地使用权与所有权相分离，可以作为商品在土地市场中交易，奠定了土地有偿使用的基础。1988年9月27日，国务院发布了《城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税。1990年6月，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，使我国城镇国有土地市场有了明确的法律保障。1 9 9 5 年1 月1 日起施行的《城市房地产管理法》第三条规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。1999年1 月1日起施行的《土地管理法》第二条规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度。通过一系列的法律法规的颁布与实施，国有土地有偿使用制度在我国得以正式建立。
为了保证国有土地有偿使用制度的顺利实施，我国还同时实行城镇建设用地集中统一供应制度。目前的《土地管理法》将国家建设用地和乡（镇）村建设用地统一纳入建设用地管理，除兴办乡镇企业或村民住宅和公益建设用地外，其他任何单位或个人需要使用建设用地，均必须申请国有用地，即国家使用的土地和国家征用
的原属于农民集体所有的土地，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者
44
出租用于非农业建设，并对申请使用的国有建设用地实行统一审批、统一征收、统一供应、统一监督管理。通过这些规定，统一了建设用地有偿使用管理，强化了土地资源资产调控。国家作为建设用地所有者的地位得到加强，中央政府代表国家行使建设用地所有权，其调控建设用地使用权立场得到加强，可以深化土地使用制度改革，培养土地市场，充分运用价值规律来调控土地的供给和需求，促进土地资源的配置与社会需求的结合，提高土地资源的经济效益，从而有力地遏制不同地区削价竞争、土地供应总量失控，国家土地资产收益流失的现象发生。
国有土地有偿使用制度实行以来，中央对于土地出让收入的管理也几经变革：第一，中央参与分成阶段。1989年5月国务院发出《关于加强国有土地使用权
有偿使用出让收入管理的通知》规定，国有土地有偿使用收入中40%上缴中央财政，60%留归地方财政。不论上缴中央财政还是地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。1989年7月，财政部公布《国有土地使用权有偿使用出让收入管理暂行实施办法》规定，土地出让后，当地政府可先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分的40%上缴中央财政，60%留归取得收入的地方财政部门。1992年9月，财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行规定》，把中央对国有土地使用权出让收入的分成比例缩小为5%。
第二，全额纳入地方阶段。1993年国务院进行分税制改革方案，把土地出让收入作为地方财政收入固定下来。
第三，中央再次参与分成阶段。中央通过新增建设用地有偿使用费的方式，按照3：7的比例参与土地出让收入中的平均土地纯收益的分成。
新增建设用地有偿使用费属于中央财政征管的行政事业性收费。该政策之所以出台，是因为将土地出让收入作为地方财政收入以后，土地出让收入全额属于地方预算外收入，其管理主体是地方政府，由财政部门和国土部门具体操作，中央难以插手土地出让收入的管理。根据国务院发展研究中心不久前的一份调研报告，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，土地收入已经成为地方政府的“第二财政”。由于土地出让收入未纳入财政预算，管理混乱，收入和支出极不规范，土地出让收入已经成为地方盲目扩大城市建设规模，搞政绩工程的主要来源，同时促成地方政府压低地价甚至零地价招商引资等违法用地行为，也为少数人利用土地搞权力寻租、谋取私利提供土壤。为了用经济手段来遏制地方增量扩张用地，抑制各热点专题
地盲目扩大城市建设规模的冲动，促进土地节约集约利用，严格控制城市建设规模，理顺土地经济利益关系，建立公平公正的土地收益分配机制，实现对土地出让收入的管理和监督，防止腐败，同时确保有稳定的资金来源用于补充耕地，该制度才得以出台。
二、关于新增建设用地土地有偿使用费的性质
《土地管理法实施条例》第三十条规定：“《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。”
根据《土地管理法》及实施条例的规定，财政部、国土资源部1999年制定了《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（财综字〔1999〕117号）明确：“新增建设用地土地有偿使用费是指国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益。”
2004年，财政部下发《新增建设用地的土地有偿使用费征管中有关问题的批复》（财综[2004]54号）文明确：新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体应为取得新增建设用地的市、县人民政府。新增建设用地土地有偿使用费的资金来源是土地出让金等地方财政性资金。
根据上述规定，新增建设用地土地有偿使用费指的是国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益，调整的是中央与地方之间关于新增建设用地平均土地纯收益的分配关系。
土地纯收益实际上是土地出让收入的组成部分。所谓土地出让收入，根据国务院2006年7月25日下发的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）的规定，是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。土地出让方式主要有招标、拍卖、挂牌和协议等四种，土地出让收入的具体金额虽然是政府与土地使用者通过市场或协议方式确定，但国家对于土地使用权出让价格的确定有明确的最低控制标准：
第一，对于协议出让土地的出让金的最低控制标准，《协议出让国有土地使用权规定》第四条有明确规定，要求不得低于按国家规定所确定的最低价。对于协议出让土地最低价的核定标准，《协议出让国有土地使用权规定》第五条中也有明确规定：
46
“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70％。”对于该条，我们的理解是：如政府以协议方式出让国有建设用地的，对于有基准地价的地区，应当首先适用基准地价，协议出让最低价按不低于基准地价70%来综合确定；没有基准地价的地区，方可按照新增土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费和国家规定应当缴纳的有关税费之和，即三项费用之和来确定协议出让最低价。还应指出的是，政府不得低于协议出让土地最低价的标准协议出让土地。否则，就属于违法低价出让国有土地。
第二，对于招标、拍卖、挂牌出让土地的出让金的最低控制标准，国家也有明
确规定，不得低于协议出让最低价。2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国务院15号文件）明确规定：各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。这一政策的基本含义是：无论协议出让，还是招标拍卖挂牌出让，其出让底价和成交价均不得低于协议出让最低价。《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发（2010）34号）再次明确指出：招标、拍卖、挂牌和协议出让底价应当依据土地估价结果、供地政策和土地市场行情等，集体决策，综合确定。土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%。
第三，对于工业用地出让金的最低控制标准，国家也有明确规定，不得低于所在地土地等别相对应的工前期工程费
业用地出让最低价标准的50%。2006年，国土资源部下发《全国工业用地出让最低价标准》， 2009年，国土资源部又下发通知，调整工业用地出让最低价标准实施政策。上述政策规定了全国工业用地出让最低价标准，同时还指出，工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于国家法律所规定的所在地土地等别相对应的工业用地出让最低价标准的法定比例。
对“土地出让收入”的内涵，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）也进行了明确：“国有土地使用权出让收入包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。”根据该规定，土地出让收入由土地取得成本、土地前期开发成本和土地纯收益三部分组成。
根据《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知（财综[2006]68号）的规定，“土地取得成本”包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁热点专题

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。