三十年来中国文化产业政策的演进
一 本文关于文化产业政策的界定
本文以文化产业政策为题，有必要对“文化政策（Cultural Policy）”、“产业政策（Industrial Policy）”和“文化产业政策（Cultural Industries Policy）”进行区分。联合国教科文组织于2005年10月通过的《保护和促进文化表达多样性国际公约》中对“文化政策”进行了比较完整和权威的表述：“文化政策是与文化相关的政策和措施。这些政策和措施可分为多种层次，既可以是本地的、国家的，也可以是地域性或国际性的。这类政策与措施的共同点是专注于文化。[1]“文化政策”是国家实行文化管理的战略、目标与方式、手段的有机统一体，也是国家在文化艺术、文化遗产、广播电视、新闻出版、网络游戏和动漫产业领域实施的一系列战略规划、政策法规、管理条例的总和。
“产业政策”是国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，从而提高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效地适应需求结构的政策与措施体系。产业政策是在国家发展战略目标指导下的一种有差别的“倾斜性政策”。政府通过干预市场经济的运行过程产生一种外部性，并以其来修补和校正市场机制的局限性。[2]
“文化产业政策”是指文化政策范畴内有关产业发展部分的政策、措施和相关的法律、法规，它隶属于文化政策范畴，叶南客认为文化产业政策是“各级政府为了实现社会经济目标、弥补修正市场机制缺陷而制定的带有特定导向性的文化生产、流通、消费等规章条款系统。”对于文化产业政策的内涵与外延，学界进行了较为深入的讨论。贾旭东认为，所谓“文化产业政策”即关于中国文化的产业政策，或者说是关于中国要发展文化产业的产业政策。[3]张玉国认为，“文化产业政策”是规定文化领域内“所有权问题、内容管理问题和文化产品国际贸易问题”的政策体系。[4]陈杰、闵锐武认为，“所谓文化产业政策，就是为了促进本国的经济繁荣和文化的可持续发展，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调整文化产业关系，规范文化产业活动而制定的政策。”[5]
上述对文化产业政策概念的界定各有其合理性和侧重点，但亦有不足之处。本文认为，文化
产业政策是政府基于市场经济结构、由政府制定并强制实施，为引导、规范、推动文化产业的可持续发展而采取的超越市场自然发展过程的外部干预力量的总和。
关于三者之间的关系，胡惠林教授认为，“文化产业政策是文化政策的一部分，它与以往的文化经济政策不同，它要解决的是怎样扶持和引导文化产业稳定、持续发展的问题，是市场经济条件下政府对文化产业进行宏观调控的重要手段”[6]。本文认为，文化产业政策既是国家产业政策的一部分，又是国家文化政策的一部分，具有产业政策和文化政策的双重属性。其内容涵盖面比较广，它既涉及文化产业发展的总体性政策，又包括具体的文化产品生产、流通和消费政策，如技术政策、结构布局政策、市场准入及退出政策、财税政策与投融资政策以及与文化产业发展相关的法律法规。
中国动漫发展史二 文化产业发展的历史分期与文化产业政策的演进轨迹
与西方从市场经济结构中自然生长出来的政策体系不同，中国作为改革转型国家，文化产业政策的演进与定型与文化产业发展的进程关系密切，体现为一种政府主导下的政策研究和制度创设过程。中国文化产业发展又是一个与中国文化体制改革进程相互协同的过程，中国文化产业政策的演进与1978年以来中国的文化体制改革进程互为表里，前一阶段的政策成果是
后一阶段文化产业改革与发展的基础，对前一阶段政策的科学评估是推进我国文化产业发展的必经之路。因此，对近年来中国文化产业政策的发展历程进行简要分期并总结各阶段的特征具有现实的意义。
（一）中国文化产业发展的历史分期
目前，中国大陆学界对于文化的发展和文化体制改革历程都有关于分期的讨论，如毛少莹将1949年以来的中国文化发展进程划分为“文化事业一体化”、“文化产业独立化”和“文化福利权益化”三个时期。韩永进将中国自1978年以来的文化体制改革进程划分为“计划经济体制时期的改革”（1978～1992）、“市场经济体制时期的改革探索”（1993～2002）和“深化文化体制改革时期”（2003年至今）三个阶段。曹普将20世纪70年代末以来的中国文化体制改革进程划分为1978～1991年、1992～2001、2002年至今的三个阶段。[7]傅才武、霍步刚等人则倾向于将1978年以来的我国文化体制改革过程分为“目标和路径探索阶段”（1978～2004）和“深化和拓展改革阶段”（2005年至今）这两个阶段。
中国的文化体制改革进程与文化产业发展进程相互映衬，文化体制改革是包含公共性文化建设和经营性文化发展的总体架构，文化体制改革的进程在一定程度上体现了文化产业发展的
总体进程，但文化产业的发展也存在自身的逻辑。本文认为，1979年文化事业单位的“承包经营”是文化产业的历史起点，迄今中国文化产业走过了30余年的探索历程，大体上可以划分为以下几个阶段。
1.“文化经营”概念的确立与文化产业的探索期（1979～1991年）
1949年以后，文化被纳入国家公共事业的管理范畴。随着1978年国家“改革开放”的实施，中国内地文化市场开始逐步复苏。1979年，广州东方宾馆开设了国内第一家营业性音乐茶座，随后营业性舞厅、港台流行音乐、演艺业和卡带复制业开始兴起，具有现代初级形态的文化市场开始形成。1981年，戏曲电影《白蛇传》发行500多个拷贝，总观众人次达7亿。[8]1980年10月，北京劳动人民文化宫第一届全国书市上，全国108家出版单位共展销1.3万多种图书，接待读者76万人次，发行图书400多万册，图书出版业进入规模化发展阶段，文化产业门类和格局逐步形成。但这一阶段的文化生产主要还属于文化事业范畴，还没有被赋予“产业”地位。
另外，从20世纪80年代中后期开始，国家分期分批减少对媒介的事业经费的投入，实行“独立核算、自负盈亏、照章纳税、财政不予补贴”的政策，逐步结束了报社、期刊社、出版社等
事业单位依靠财政拨款吃饭的历史，促使它们走市场化经营之路，这对于广播电视报纸等领域中非核心业务（如广告、发行业务等）的市场化、产业化进程产生了深远的影响。
与此同时，“文化经济”作为一个学术概念进入一些学者的视野。如，钱学森先生从精神文明建设的角度提出了艺术市场的分类和文艺经济的主要原则，李向民提出“精神经济”概念，花建则从文化消费的角度研究文化经济问题。[9]1988年，李建中的《论社会主义的文化产业》一文[10]，以我国文化领域中的经济关系和经济活动为背景，对我国文化产业作了初步探讨。
2.“文化经济”概念的确立与文化产业的初步发展期（1992～1997年）
1992年中国确立了社会主义市场经济体制，标志着中国经济与社会生活方式总体上由计划经济时代转入市场经济时代。与这种社会基础结构的转型相适应，我国文化领域日益确立了“文化经济”的观念。1992年6月16日，《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》把“文化卫生事业”作为要加快发展的第三产业的重点。1992年10月，总书记在十四大报告中明确提出“发展文化经济、完善文化经济政策”；此后，基于加快发展第三产业的需要，文化经济被纳入国家重要经济行业的发展轨道。
这一时期的重要标识是：民营资本开始较大规模介入文化领域，文化市场快速成长，如在文艺演出和娱乐行业，中国对外演出集团在北京紫禁城演出的《图兰朵》大型歌剧和世界三大男高音演唱会以空前的高票价和高演出收入将商业性演出的产业特性提升到一个新高度；中央电视台依托其独有的资源优势推出了“同一首歌”演出品牌和运营模式；在图书发行领域，民营二渠道逐步壮大，席殊书屋形成自己的连锁经营品牌；在文物艺术品拍卖领域，中国本土艺术品拍卖公司也开始建立，并很快主导了内地艺术品市场，1992年10月，在北京举办了中国内地首次国际拍卖会，拍卖中国瓷器、金银铜器、珠宝玉器、木器钟表、书画邮品、纺织品、烟壶、汽车等八类计2189件（套）商品，拍卖会成交金额达235.1万美元，这标志着我国文化市场的发展进入了一个全新的阶段。[11]
3.“文化产业”概念的确立与文化产业的助跑发展期（1998～2002年）
1998年，文化部在机构改革、编制紧缩的情况下新设了“文化产业司”，这“标志着政府对于发展文化产业具有一定的前瞻性思考和积极探索的意识，也是我国政府对于发展文化产业所做出的第一个重大决策。”[12]1999年1月，文化部在大连召开了“全国文化产业发展工作会议”；同年4月，文化部与亚欧基金会共同举办了有20多个国家代表参加的高规格的“亚洲文化产业
和文化发展国际会议”。同时，学界对文化产业的研究也进入了一个新阶段，1999年，上海交通大学成立了文化产业创新与发展研究基地，开始把文化产业作为专门的学科加以研究。
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