全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国土地管理法》实施情况的报告
文章属性
∙【公布机关】
∙【公布日期】2000.08.24
∙【分 类】全国人大常委会执法检查报告
正文巡回检察组演员表介绍
全国人大常委会执法检查组关于检查
《中华人民共和国土地管理法》实施情况的报告
——2000年8月24日在第九届全国人民
代表大会常务委员会第十七次会议上
全国人大常委会副委员长 邹家华
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据全国人大常委会执法检查计划的安排，在2000年5月至7月期间，全国人大常委会组织了三个执法检查组，赴广东、江苏和湖北三省，对《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的执行情况进行了检查。与此同时，浙江、山东、河南、湖南、河北、内蒙古、黑龙江、重庆、四川、云南、陕西、甘肃十二省、市、自治区也按照全国人大常委会的要求，进行了自查，并报送了自查报告，反映了执法的成效、问题，提出了建议。检查期间，检查组听取了国土资源部、农业部、建设部、交通部、国家林业局以及三省人大、政府有关土地管理法实施实施情况的汇报，实地查看了土地开发、整理的现场，多次召开了由有关部门专家、乡镇干部和农民代表参加的座谈会，并设立了，共接到众来电、来访900余起，广泛听取了各方面的意见和建议。现将这次执法检查情况重点报告如下。
一、贯彻执行土地管理法取得的成效
新的土地管理法是九届人大常委会于1998年8月29日修订通过，自1999年1月1日起施行。虽然实施时间不长，但从这次检查的情况来看，各省（市、区）党委、人大、政府对贯彻实施新的土地管理法思想上是重视的，态度是坚决的，措施是得力的。通过学习和宣传土地管
理法，使广大干部在思想认识上有了很大提高，增强了耕地保护意识，促进了土地管理工作，在挖掘土地资源潜力，节约土地、提高土地利用效益方面都取得了新的成效。主要表现在：
1．积极加强配套法规建设，促进土地法制建设的发展
为了保证新的土地管理法得到切实有效的贯彻落实，国务院有关部门和各省（市、自治区）结合实际情况，积极加强配套法规建设。在土地管理法正式实施前，国务院完成了《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》的修订，并予以发布，在我国立法史上第一次实现了本法与实施条例的同步实施。国土资源部及时制定了《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》、《闲置土地处置办法》等部门规章，同时还对部门规章和规范性文件进行了清理，废止了一批与土地管理法实施不相符合的规定。地方的配套法规建设步伐也明显加快。例如，湖北省新修订了《湖北省土地管理实施办法》，广东省新修订了《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》。迄今为止，已有新疆、甘肃、山东、云南、山西、陕西、广东、湖北、河南、河北、海南、西藏、福建、四川、湖南、江西、浙江等17个省（市、自治区）完成了土地管理法实施实施办法（或土地管理条例）的修
订工作。深圳市制定了一整套推行土地管理法的程序规定，使土地管理进一步规范化、透明化。
2．制订土地利用总体规划，落实用途管制制度
国家实行土地用途管制制度以及各级政府都要制订土地利用总体规划，是新的土地管理法中十分重要的新的法律内容。为了保证土地用途管制制度的实施，国务院和各省（市、自治区）全面加快了土地利用总体规划的制订和修编工作。1999年4月2日，国务院批准发布了《全国土地利用总体规划纲要》。至今年1月8日，31个省级土地利用总体规划已全部批准实施。需要报国务院批准的81个市级土地利用总体规划中的78个已经批准实施。国土资源部利用遥感技术对全国66个城市1999年土地利用总体规划实施情况进行监测，监测结果表明，建设用地基本控制在规划圈内，出现了按规划用地的良好开端。在省级土地利用总体规划编制完成后，各地正在采取措施，组织各级政府（包括市、县、乡镇政府）根据上一级的规划编制本级的土地利用总体规划。有的省已经完成了全省各级的土地利用总体规划，使土地利用总体规划和用途管制制度落实到基层。通过土地利用总体规划的实施，使土地管理有了法律依据。在加强土地管理，有效保护耕地，促进当地社会经济发展方面，涌现出了一批好的典
型。南京市利用计算机技术，建立起全市包括城市和农村土地的信息中心，形成了土地信息管理网，每一块土地的具体信息，都可随时调用。武汉市经济技术开发区是国家级开发区，区内经济发展迅速，不仅成为湖北省和武汉市新的经济增长点，而且在落实土地利用总体规划，严格依法管地、科学合理地使用土地方面也做出了榜样。江苏省根据土地利用总体规划对全省的城乡建设进行了重新规划，把土地利用总体规划与城镇建设规划结合起来，通过撤乡并镇，抓好中心镇建设等措施，实现土地利用总体规划确定的各项目标。
3．整理土地，占补平衡，耕地保护取得新的进展
新的土地管理法与修改前相比，一个十分重要的规定就是为了保护耕地，在建设用地占用耕地后，要做到占补平衡以及耕地总量的动态平衡。经过各地的切实执法，耕地保护力度得到加强。1999年，国家解除了对非农业建设占用耕地的冻结，而且大量增加了基础设施建设用地，在此情况下，由于实施了新的土地管理法，严格控制建设占用耕地，没有形成新的建设占用耕地高峰。为了全面落实耕地占补平衡制度，各地普遍加大了土地整理和土地复垦力度，在城市盘活土地存量，在农村实行撤村并镇、岗地开发、平窑复垦等多种方式，使绝大部分建设项目做到了“占一补一”。据国土资源部统计，1999年有24个省（区、市）实现了耕
地占补平衡，比1998年增加了7个。在国家实施生态退耕、农业结构调整的情况下，保证了耕地净减数量控制在土地利用总体规划确定的控制指标范围内。1999年，湖北省建设占用耕地9.8万亩，开发补充耕地11.5万亩，净增耕地1.6万亩；江苏省建设占用耕地 19.8万亩，开发补充耕地20.1万亩，净增耕地0.2万亩。广东省虽未实现占补平衡，但也加大了开发力度，1999年新增耕地11.32万亩。为了加大土地整理复垦的力度，江苏省政府和一些市县成立了土地复垦开发公司，统一组织土地的开发复垦工作，为建立新的土地复垦开发机制进行了有益探索。
4．大力推进依法行政，规范土地管理行为
国务院有关部门和各省（市、自治区）将推行依法行政作为贯彻土地管理法、促进土地管理工作的大事来抓，涌现出一批好的典型。例如，广东省较早地推行了土地使用制度改革。1987年，深圳市在全省首次以公开拍卖方式出让国有土地使用权。1998年，广东省制定了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》，规定在城镇规划区内，凡经营性房地产用地必须通过招标拍卖方式取得。 1999年广东省政府要求在全省范围内建立有形土地市场，一律实行场内交易，进一步规范了土地交易行为。目前，广东省21个地级以上市全部
设立了土地交易机构，53个市（县）建立了交易中心或交易所，使土地流转市场从无形到有形、从无序到有序，土地交易进入了统一规范、透明公开的运作轨道。在总结地方经验的基础上，国土资源部在全系统大力推行以窗口办文制度和以土地招标、拍卖为主要形式的政务公开制度，使土地管理改革进一步走向深入。
5．认真实施新的土地管理法，加大执法力度
为了切实贯彻实施新的土地管理法，各地都程度不同地加大监察执法力度，土地违法案件有所遏制。如云南省大力加强了土地监察队伍，1999年全省有36个县（市）、区成立了土地执法监察队，各地、州加大了土地违法案件的查处力度。又如甘肃省通过创建无违法用地、无违法批地、无违法管理地的“三无”乡镇和“土地执法模范县”活动，坚持以预防为主，充分发挥乡级土地执法队伍的作用，组织土地监察执法人员定期或不定期地巡回执法检查，并通过设立举报电话，加强来访接待，使土地违法案件做到早发现、早制止，1999年全省土地违法案件明显下降，与上年相比，下降了15.6%；1999年结案率达到96%。再如河北省加强了土地执法队伍和机构建设，全省已有3个市、85个县成立了处、科级土地执法监察局，初步形成了土地监察网络。同时，还加强了土地监察的制度建设，规范了土地执法行为，如下查一
级制度、巡回检查制度、案件会审制度、依法行政责任制、行政损害赔偿制、 重大土地违法案件备案制度、错案和执法过错责任追究制、廉洁从政文明执法等配套制度，与新法实施前相比，发案率下降了60%左右，保证了土地使用秩序的逐步好转。
二、土地资源形势及执法中存在的主要问题
1．土地资源形势很不宽松，实现耕地总量平衡的目标任务艰巨据国土资源部最新的调查表明，1996年，我国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积1.59亩，不足世界平均水平的43%（见图1）。全国2800多个县（区）中，有666个低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线，其中有463个低于0.5亩。
“九五”期间，我国人均耕地面积逐年有所递减。1997年，我国人均耕地面积降为1.57亩，1998年为1.56亩，1999年为1.54亩。
根据有关方面的预测，我国人口即将达到13亿；到2010年，人口将达到14亿；到2030年，人口将达到16亿高峰（见图2）。届时，人口对土地的压力将进一步增大，即使耕地面积保持不减，人均耕地还将减少。
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