哈尔滨市小产权房纳入城市住房保障体系的制度构建
哈尔滨市小产权房纳入城市住房保障体系的制度构建
作者：栗广军　杜国明
来源：《现代经济信息》2013年第19期
        摘要：本文通过对哈尔滨市小产权房的现状和市场特点进行分析，对小产权房纳入到租赁型住房保障体系的管理制度和实现途径进行了设计，提出了通过一定的制度设计将小产权房纳入到城市住房保障体系中，不仅可以降低小产权房的法律风险，保障所有者利益，而且可以为保障性住房市场提供更多房源，满足城市中低收入人的住房需求，增加社会福利，在一定程度上推进城市住房保障制度的发展；同时，将现有的存量小产权房纳入到城市住房保障体系中，可以减少保障性住房的新建数量，对节约城市建设用地和减少政府财政支出等都具有重要意义。
        关键词：小产权房；租赁型保障性住房；住房保障体系
        中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-02
        近年来，“日新月异”的商品房价格让老百姓买房的难度越来越大。虽然国家出台了一些调
控房价的政策和措施，力图让商品房价格回到正常市场价值规律的支配范围内，但不可否认的事实是，房价不但没有降低，反而越来越高。房价的增长让越来越多的人没有能力购买一套属于自己的房屋，住房问题已成为新时代“三座大山”之一。城市房价的过快增长也引起了政府的高度重视。国家希望通过开发建设经济适用房、廉租房等保障性住房来抑制房价，并作了很大的努力。2012年，共有 700 万套保障性住房落户全国各地，但这一数量在我国住宅总量中所占的比例还是很小，开发数量与实际需求数量相差甚远，再加上各地存在重建设、轻管理、房屋设计滞后、法律不全、申请手续繁琐等问题，无法满足购房者的需求。小产权房的出现正好迎合了无力支付高额正规商品房房款以及不符合现有保障性住房审核条件或虽然符合国家申请条件但尚未或者不想购买这类房屋的人的需要。
        一、哈尔滨市小产权房的基本情况
        从2000年开始，哈尔滨市“小产权房”陆续开始建设，直至2009年，全市“小产权房”总面积达到160万平方米，集中区域包括道里区新发镇、香坊区幸福乡、道外区团结镇等城乡接合地带。部分集中建设的“小产权房”堪比商品房规模，很多楼盘都有独立的售楼处，吸引着市民到城乡接合部“置业”。城区居民“冒险”购买“小产权房”的重要原因是其价格便宜，在“小产
权房”最集中建设的2008年至2009年，哈尔滨市二环内商品房价格已经超过每平方米5000元，而“小产权房”的均价在每平方米2000元左右。
        近年来，为贯彻落实国家有关“集体土地不得用于商品住宅开发建设，城镇居民不得到农村购买宅基地”和“采取坚决措施制止小产权房违法建设行为”，哈市组成了由哈市规划局、国土资源局、城管执法局、公安局等10个部门组成的建设项目联合执法工作领导小组办公室，开始对违法私建滥建行为进行整治。哈市小产权房主要集中在道里区老机场路两侧、道外区团结镇、香坊区成高子镇，还有部分小产权房分布于哈尔滨市城乡结合部。目前，哈尔滨市共清理查出36处174栋160万平方米小产权房，其中对17处小产权房最新政策37栋小产权房进行了整体或部分拆除。
        二、小产权房产生的根源
        所谓“小产权房”并不是严格意义上的法律用语，其内涵和外延没有准确的法律界定，而是对一种特定房屋的通俗称谓。关于小产权房的概念，法律没有作出明确规定，学界也没有达成共识。虽然不同的学者对小产权房作了不同的界定，但这些定义基本上都包含三个关键内容：第一，建设小产权房的土地是农村集体所有的土地；第二，小产权房的整个建设过程
未经法定程序；第三，该类房屋无法获得由国家颁发的房地产权属证明，没有完整的产权，从“出生”便得不到法律的完全保护。本文研究的小产权房是指建造在农村集体所有的土地之上，建设过程未经法定的审批程序，出售给非本村集体组织成员，无法获得国家合法的产权证明，按现有的法律法规无法得到合法保护的房屋。那么“小产权房”产生的根源是什么呢？
        我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”该条把我国的土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权两种。城乡二元化土地制度表现为国有土地和集体土地存在差别对待，如国家对其所有的土地享有完全所有权，而集体不享有；国家所有的建设用地使用权可以自由流转，而集体所有的建设用地使用权不能自由流转。这种不合理制度造成了国家和集体基于土地利益的巨大收益差距。国有土地的所有权和使用权是分离的，建设用地所有权人可以对使用权进行自由流转。这样，以国有土地为建设基础的房地产市场逐渐形成。在房地产商的操作下，国有土地中的建设用地通过流转，利益方面的价值发挥到了极致。与之相对的则是农村的宅基地不能对外流转，宅基地以外的集体建设用地也不得对外流转。这导致农民集体对集体土地处分权能的丧失。虽然《宪法》第 10 条规定集体土地也可以进入我国的一级土地交易市场，但途径只有一个，就是以“
公共利益”的名义对其进行征收。且这一转换是在政府的主导下进行的，农民本身不能参与其中。也就是说，集体土地的流转不是农民主动地进行的，而是在政府“公共利益”的要求下被动地进行的。面对这种情况，农民自然会想方设法追求应得利益，由此引发了小产权房的问题。
        三、小产权房纳入城市住房保障体系制度设计
        小产权房问题的解决迫在眉睫，从保护公民权利及合理利用社会资源的角度出发，完全取缔小产权房交易市场不但不可行，还可能导致众多纠纷出现，甚至影响局部社会和谐稳定。如果完全放开小产权房交易市场，将涉及到我国众多相关法律规则的修改，涉及到政府、集体经济组织以及农民个人等多个利益主体的重新分配。尤其是“集体土地入市”将涉及到一系列制度与利益调节问题，比如集体土地所有权的地位、性质，集体土地溢价归属与分配、农民权利保护与社会公平等。《物权法》没有规定小产权房主体地位，在没有更具体法律法规出台前，首先应着力解决已售存量小产权房问题，坚决杜绝占用耕地、基本农田的新建续建的小产权房项目。
        （一）创新管理机制
        小产权房的问题一直没有得到有效解决，除了制度弊端、利益驱动等因素外，政府管理机制的不合理设置、缺乏多部门协作也直接影响到小产权的治理工作效果。鉴于小产权房问题的综合性、复杂性，需要创新设立多个利益主体参与工作的专门管理机构。建议中央政府采用制度法规式管理模式，国务院、国土资源部、住建部可联合颁布针对小产权房处置的专项法律、规章制度，使得地方政府执法工作具有明晰的法律与规制依据。多年来小产权房问题治理收效甚微，与地方政府的政策落实和执法不力有密切关系。地方政府层面需要创新管理机制，加强部门协同。对于杜绝新建小产权房，地方政府应统筹建设、规划、国土、房管、消防、供电、供水等部门联合工作，协调规划控制和执法工作问题。建立房地产监督与管理“四部门”执法协作制度。实行规划、建设、国土、房管四部门定期信息沟通。改进执法方式，提高执法效率与效力。村镇集体经济组织是小产权房建设的直接获益方，以往政府处理小产权问题的方式，直接剥夺了村镇集体经济组织的既得利益，对于小产权房的治理往往不配合政府工作。新的管理机制引入村镇集体经济组织，充分考虑集体经济利益，使其作为管理者之一，参与小产权房的处置工作。
        （二）登记备案制度
        我国小产权房大量存在已是客观事实，媒体、学术研究中多次提及小产权房规模问题，但对已建成的小产权房建设及竣工情况、购买或租赁体特征，目前并没有官方的正式统计数据。全国住房保障工商联房地产商会旗下REICO工作室的报告显示，“十一五”期间（1995-2010 年），全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6 亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的 8%。目前最为紧迫的任务是应由地方政府、国土与建设部门共同成立小产权房专项管理小组，对现有小产权房现状实施普查，按户管理、登记归户，准确把握房屋与居住体状况，对所有已建、在建小产权房进行登记备案，为下一步具体分类处理做好准备。
        （三）分类处理制度
        小产权房存在非法占地、非法规划、违法建筑以及非法销售等不同类型的违法形式，每种类型产生的社会危害不同。因此对于小产权房的处置问题，不能采取“一刀切”政策，主张建立分类处理制度。主要是针对已建存量小产权房，依据建设用地类型和小产权房居住体资产收入状况双重标准划分处理。对于建在集体建设用地或农民个人宅基地上的小产权房，政府主管部门通过调研、审核，如果符合土地利用总体规划与村镇整体规划，已经销售的房屋可变更为长期租赁，享有有限年期的居住权；未售住房直接转化为租赁型保障性住房，由地方政府和村集体经济组织合作经营，改善保障性住房短缺局面。
        对于不符合相关规划的房屋，首先调整整改，有条件地逐步转化为租赁型保障性住房。但对于非法占用农用地、耕地的小产权房，为了维护我国的粮食安全，必须坚决杜绝，一律拆除，全力恢复耕地生产。解决此问题还需要国务院颁布具体措施的行政法规，使有关部门对小产权房的管理有明确清晰的法律指导依据。
        如果小产权房项目确系农民集体自建或委托开发商建房，主要用于农民自己居住使用的，则对于符合城乡规划要求的，可以在补齐建设用地等手续、补缴相关税费之后进行合法化，予以办理相关权属证书。
        现有小产权房居住体绝大多数属于城市中低收入阶层，因此对于小产权房的处置问题需要充分考虑其居住保障的问题。对于该居住体依据家庭资产与收入状况分类，采取不同的处置方式。
        四、实现途径与预期效果
        良好的制度设计需要合理的途径实现，为了更好的兼顾多方利益，尤其是农民利益保障，我现状普查住户审核、租赁、运营、物业管理、租金收益分配地方政府住房保障部门村
镇集体经济组织小产权房共治管理机构中央政府法律法规制定，执行监督地方政府“四部门”执法协作住房保障们通过“合作参与式共治”来妥善处理小产权房问题。地方政府、住房保障部门与村镇集体经济组织共同成立当地小产权房共治管理机构，该管理机构负责小产权房的普查、住户审核、租赁运营、物业管理、租金收益分配。

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