美国独立检察官制度历史及价值
美国独立检察官制度历史及价值
作者：李书雅
来源：《决策与信息·下旬刊》2015年第05期
        [摘要]独立检察官制度是美国独特的法律制度，诞生于20世纪70年代末因“水门事件”而制定的《政府行为准则法》，在20年间经历了3次修订，于1999年6月《独立检察官法》到期而未获国会通过终止。囿于独立检察官制度始终存在合宪性困境、有非独立倾向和其在分权结构中地位模糊，其最终没有实现最初的目标而被废止，但它在解决美国法治危机、遏制高层官员腐败、完善制衡机制、解决司法部的利益关系问题上仍有重大作用，对现今的检察制度仍有许多启示。
        [关键词]独立检察官；历史；价值
        美国的独立检察官是为了防止司法部调查高级行政官员犯罪行为时存在利益关系而设立的负责对违法犯罪行为进行公正调查和起诉的临时性职位，目的是通过设立一种独立于美国司法部行政领导之外的特别检察机构来增强公众对政府的信任。一般，只有具有一定经验且与政府无任何信托和利益关系的人，才有资格担任独立检察官，且一旦任职，除非其行为的特别不适
当和精神、身体的障碍或司法部长认为合理的理由，不能被司法部长免职[1]。虽然独立检察官制度只存续了近20年，但它是美国试图完善行政与司法间制衡机制的一项重要尝试，研究这一具有特的制度对于更全面地理解美国社会的政治运作过程和价值取向，更深刻地认识检察制度都有重要意义。
        一、美国独立检察官确立背景与过程
        （一）权力制衡隐患与“特别检察官”先例：1978年前的检察制度
        独立检察官是美国政治法律制度的产物，是原有的检察官制度内在缺陷决定了其产生的。
        独立检察官诞生前，美国司法系统有二类检察官：一是地方检察官；二是联邦检察官。地方检察官为成功选举十分关心选民利益，而联邦检察官并非民选，包括总检察长（司法部长兼任）在内的联邦检察官是经参议院同意后由总统任命的，在权力链条上隶属于美国行政分支的司法部。而美国司法部长隶属于总统行政机构，由总统任命，通常是总统信任的朋友和政治顾问，与总统来自同一个政党，和总统有着密切的利益关系[2]。
        联邦检察官这种服从上级的行政化检察体制也正是美国检察官制度的最大弊端，即高官有不法行为时，受其行政规制的联邦检察官很难放手去调查。
        并且在美国历史上，特别检察官调查“特殊案件”的传统由来已久，联邦检察机构曾三次设立特别检察官，由其对高官行政官员的“特殊案件”如贿赂、案件进行侦查和起诉。
        （二）直接——“水门事件”
        美国的独立检察官制度直接源于引发了严重宪政危机的“水门事件”。1972年，水门事件发生，尼克松总统的直属官员被发现企图窃听民主党全国代表大会的竞选策略，一时间，舆论为之哗然。1973年考克斯被司法部长任命为特别检察官负责调查，由于总统办公室存在的秘密录音系统，当考克斯调查触及白宫的违法掩盖活动时，便要求法庭发出传票，命令总统交出录音带，但每次都被尼克松总统以危及国家安全为由行使行政特权拒绝。并且尼克松总统还命令司法部长罢免考克斯的职务，为此两名司法部长因考克斯行为合法而自己又需对总统负责主动辞去职务，考克斯最终被第三位司法部长罢免，但总统这一做法已经引起了公众的强烈不满与抗议[3]。
        美国向来奉宪法为圭桌，宪法中规定的立法权、行政权、司法权三权分立的架构是美国民众不懈追求的目标，而这其中强调的正是权力的制约与平衡。但“水门事件”中体现的行政权力的过度膨胀，检察官的独立性受到极大的破坏，尼克松所代表的行政分支试图破坏美国宪法精神和三权分立体制让民众意识到，总统和行政部门不再是值得信任的机构，国会需采取必要措施来制约总统权力。
        （三）独立检察官制度确立的过程——利益博弈的结果
        “水门事件”后，国会曾积极采取补救措施，从1973年开始，便开始召开听证会，讨论对特别检察官进行立法，希望以此恢复民众对政府的信任。但独立检察官制度在美国政治体制中的确立并非一蹴而就，而是经过了美国国会参众两院、行政机构、利益集团和公民等多种力量相互妥协的艰难过程。
        首先，总统与国会的博弈。最初在联邦宪法对美国权力结构的规范中，国会处于权力体系的中心，但经过200多年的发展，美国的权力中心经历了一个从国会向总统逐步倾斜的过程，从一定程度上说，国会通过设立独立检察官制度也是为了提高自身地位，抑制行政权；其次，公民强烈要求通过立法弥补权力体系的漏洞；再次，利益集团如美国律师协会和道德
委员会在设立独立检察官上的大力推动；最后，还有极具影响力的精英人士例如众议院司法委员会的成员等的影响。
        国会立法过程中，尽管支持立法者和反对立法者都难以完全说服对方，但是经过一年多的辩论，他们逐渐就一些问题达成妥协，形成共识。为确保调查的公正性，对特别检察官立法以防止总统和司法部长任意罢免特别检察官是为必要，最终，1978年，国会通过《政府行为准则法》（Ethics in Government Act），独立检察官制度得以正式确立。
        二、美国独立检察官制度的历史演变
        根据《政府行为准则法》规定，每五年国会需要对独立检察官这一条款进行重新授权，即评价这项制度的运行情况，以决定其存废并根据实践情况对其作出相应修改。
        （一）1982年独立检察官制度的变化
        由于5年实践中出现了诸如有些案件调查必要性欠缺、独立检察官权力过大等问题，1982年新修订的独立检察官条款总的来说，增加了司法部长权力，并在一定程度上削弱了独立检察官的权力。例如：条款增加了司法部长的自由裁量权，使司法部长可以判断情报的可
靠性，从而作出是否需要启动初步调查的判断；提高了司法部长在寻求任命独立检察官方面的权力，司法部长可以根据违法的性质与案件的严重性，决定是否寻求任命独立检察官；削减了调查所覆盖的官员数量。
        （二）1987年独立检察官制度的变化
        首先，这次修订更加侧重于限制司法部长的权力，要求司法部长在收到有关该法所管辖的官员“可能违反了”联邦刑法的情报时，立刻进行初步调查，只要有合理理由相信进一步调查是必要的时就必须任命独立检察官，这样可以避免司法部长通过“门槛调查”来规避独立检察官设立，同时还增加了要求司法部长自我回避的条款；其次，加强了国会委员会监督独立检察官程序的权力；最后，提高了独立检察官的权力，明确规定独立检察官在收入和任职后的限制等问题上不遵守司法部的行为准则，司法部长也需重视独立检察官的建议。
        （三）1992年独立检察官制度暂时失效
众议院和参议院有什么区别        在这五年的实践中，随着独立检察官沃尔什对“伊朗门事件”的调查（独立检察官的调查被民主党利用，于总统选举前四天指控总统选举中的共和党参选人乔治.布什），独立检察官
制度固有的一些弊端暴露，并且触及到国会成员的利益，共和党人积极阻止对独立检察官条款重新授权。并且，一直支持独立检察官制度的民主党由于其控制的众议院因滥用银行资金正接受调查，如果对独立检察官重新授权，自身便可能深受其害，而暂时放弃了支持独立检察官制度的立场。因此，1992年，国会尚未就支持还是反对重新授权独立检察官条款达成统一意见，独立检察官条款期满失效。
        （四）1994年独立检察官制度的新发展
        1993年，民主党总统克林顿卷入白水丑闻，当时的司法部长由民主党人担任，国会中共和党人不相信其能公正调查，而改变态度支持对独立检察官条款进行重新授权，并且克林顿所率领的行政机构也支持独立检察官制度。因此，1994年6月新修订独立检察官条款颁布。新的修订条款增加了独立检察官调查的透明度，加强了对调查经费开支的限制，还将管辖官员的范围扩大到了国会成员。
        纵观独立检察官的演变过程，可以看出其修订仍在1978年《政府行为准则法》的框架内，主要是根据每五年的实际运作情况为了保证独立检察官能更好地独立、公正调查来进行修正，但其中行政机构的态度、两党的切身利益、司法部长与独立检察官的制约情况，独立
检察官是否合宪的争议都会影响到独立检察官条款的授权是否通过以及如何变化。
        三、美国独立检察官制度的终结及其原因
        （一）斯塔尔的调查与独立检察官制度的终结
        独立检察官条款在1994年被重新授权后，司法部长雷诺依照该法任命斯塔尔为独立检察官，继续对“白水门”调查。斯塔尔的调查长达四年，耗资近4000万美元，调查重点却放在了克林顿为掩盖与前白宫实习生莱温斯基的性关系而作伪证和阻碍司法上，并且调查以克林顿总统犯有“可能应该被弹勃的罪行”而告终[5]。
        就斯塔尔本身，其与里根、布什行政机构关系密切，且是共和党信徒。斯塔尔对克林顿总统丑闻不依不饶、具有明显党派性的调查是最后也被证明完全是没有必要的，且已完全沦为共和党打击民主党的工具。风波过后，人们纷纷指责独立检察官在调查中滥用权力，例如其通过美国联邦调查局在被调查人的住处进行监听，在注重隐私保护的美国，这种举措无疑惹起众人谴责，他对总统的监督效能也远不能补偿他导致的政治破坏性（引起了美国近代史上最严重的宪政危机）。最终独立检察官制度于1999年6月走向末路。
        （二）独立检察官制度终结的深层原因
        1.独立检察官制度始终存在合宪性困境。首先，国会授权法院任命特别检察官违背了美国宪法第二条第二款的任命条款，这个条款中说明只有低级官员的任命权才授予总统一人、法院或各部部长。若独立检察官制度符合宪法，那么独立检察官就应是低级官员，可从其权限和权力大小来看，明显不符。其次，为了独立公正地调查，不被司法部长与总统任意罢免，独立检察官必须享有超越行政权的特权，这样又违反了宪法规定总统享有最高行政权的原则。
        2.独立检察官的非独立倾向。设立检察官是为了公正独立地调查，制约总统和高级官员的权力，但在以政党政治为基本框架的美国宪政制度下，独立检察官注定逃不开党派斗争，而在政党倾轧中逐渐丧失其中立性和独立性。首先，独立检察官的任命不可能做到中立，任命独立检察官的法官代表着一定的党派利益，相应地，独立检察官也自始就具有利益倾向；其次，1994年修正后的条款对事管辖范围的扩张，使独立检察官制度违背了其初衷，调查大多集中在政府高级官员与其行政职权无关的行为的调查上，降低了法律的适用价值；最后，对人管辖范围较广也使独立检察官制度被政党利用，成为政党斗争的工具，例如一旦司法部
长开始着手调查反对党和竞选委员会成员，作为报复，独立检察官亦可能被反对党的国会议员要求任命独立检察官调查执政党。

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