日本养老保险立法的演变及其对我国的启示
日本养老保险立法的演变及其对我国的启示
摘 要:日本通过颁布一系列养老保险法令,逐渐形成了“全民皆保险”的格局。近年来,日本养老保险立法的重心向应对人口老龄化趋势转变,形成了理念全新的养老保险年金制度。关于我国养老保险制度的设计,我国学界存在很大争议,在养老保险的覆盖面、享受养老金的条件、养老保险待遇的给付方式、保险费率等问题上尚未达成共识。借鉴日本经验,我国应尽早出台综合性的《养老保险法》,使每个公民不因身份、职业、所处地域等的区别而同等地享受养老保险待遇。同时应将农村养老保险纳入整个社会保险法制体系框架,考虑农村养老保险立法的独立性。
关键词:养老保险;立法演变;制度建设
一、日本养老保险立法的演变及其特点
日本养老保险立法始于明治政府1875年颁布的《海军退休金令》、1876年颁布的《陆军退休金令》、1884年颁布的《文官退休金令》三个法令,这是日本养老保险法的萌芽。1923年日本政府将这三个法令统一起来,制定了《退休金法》,这是日本较早的养老金法令。1876年日本关
于养老金的“恩给制度”的主要内容是,由中央政府出钱,对退役军人和政府官员支付老年生活费,作为国家对忠诚于国家利益的军人和官吏的一种恩赏。①日本1939年制定的《船员保险法》、1941年制定的《劳动者年金保险法》是最早以民间劳动者为保障对象的养老保险法律,这些法律保证民间企业受雇者在年老、受到伤害或死亡时,本人或其家属可以领到养老金。日本劳动省1941年颁布、1942年正式实施的《工人养老金保险法》标志着日本从此在私营企业中实施了老年社会保险制度,但该法只适用于男性劳动者。1944众议院和参议院有什么区别年,日本厚生省接管养老保险事业,推出了新的养老保险法——《厚生年金法》,该法把养老保险制度的对象扩展到普通工薪人员,适用范围扩大到全体劳动者。②二战后,日本国民的生活陷入了极度困难中,国家只得围绕着生存权重新开展社会保障活动。1956年日本制定了新《国民健康保险法》,1959年制定了《国民养老保险法》,这两部法律均自1961年4月全面实施,目的是使全体国民都成为医疗保险和养老保险制度的适用者。20世纪60年代初,日本实施《国民年金法》,将全体国民纳入年金体系(国民年金分为不缴费的福利年金和缴费的国民年金两部分),实现了“全民皆年金”。1986年,日本对《国民年金法》进行全面修改,规定:“凡年满20岁的日本公民,都必须加入国民年金;缴费年限为40年,即必须到年满60岁才停止缴费,若缴费不满40年,则养老金作相应扣除。其被保险人分成三类,即一般居民为一类被保险人;厚生年金和各种互助
会加入者为二类被保险人,其和用人单位缴纳的养老保险费中已包含本人和配偶的国民年金保险费,无须另外缴费;二类被保险人的配偶为三类被保险人,其办理登记手续即可领取国民年金。”③自此,各种年金制度在国民年金的基础上得到了统一。
20世纪80年代中期,日本制定了新的《年金修改法》,该法确立了基础年金制度,对各项分立的保险制度进行整合,对重复给付进行修正,实现了养老金给付和负担的公平化。为了应对人口老龄化的严峻形势,日本于1994年对《国民年金法》、《厚生年金法》和各种互助会法作了重大修改,其中最引人注目的改革是将年金的支付年龄从60岁提高到65岁,缓解了国家对养老金的支付压力。2000年3月28日,日本国会众议院通过了《厚生养老金保险法》,厚生省也制定了《养老金制度改革方案》,大幅度修改了缴纳、领取养老金方面的政策,这些法案从2000年4月1日起分项目、分阶段实施。④2004年6月,日本参议院通过了《年金改革相关法案》,内容包括:到2009年,将国民年金中政府负担部分由现在的1/3提高到1/2;国民年金的缴纳费用从2005年4月开始每年提高230日元,直至2017年达到16900日元。⑤根据日本厚生省的统计,截至2007年3月底,日本加入国民年金的人数为7038万。⑥缴纳国民年金已成为日本国民的主要养老保险方式。
日本养老保险立法的演变有四个特点:一是利用经济发展等机会,迅速建立、完善、普及养老保险制度。二战后日本养老保险立法旨在重建社会保险制度,经过10年左右努力,形成了以养老、健康、失业、工伤等方面的保险规制为框架的社会保险制度体系,为实现全民保险打下了基础。二是根据社会发展情况,适时调整养老保险立法的重心。20世纪60—80年代,日本逐步构建了以职工为中心的劳动保险体制,劳动保险成为整个社会保险的关键部分。这符合社会保险制度发展的一般规律,只有在职工中建立了稳固而全面的劳动保险制度,才有可能进一步发展覆盖全体社会成员的社会保险。三是通过立法,明确划分了中央和地方政府在养老保险方面的职责。20世纪90年代后,日本建立了全民保险体制,并不断修改法律、统一制度,对不同身份的职工实行统一的养老金缴费率和给付标准。四是规定了国家、企业、个人应承担的缴纳养老金的责任等。20世纪90年代初期,日本的社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例为37.52%⑦,日本国立社会保障与人口问题研究所编的《社会保障费统计资料(1969—1998)》显示,日本1998年雇主和受保人缴纳的保险费在社会保障供款额中所占的比例达到了52.2%和47.8%,这与我国社会保险基金主要来源于企业和职工缴费的情况形成鲜明的对照。
二、我国养老保险立法面临的困境
新中国成立后,1950年中央政府公布了《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》,对劳动者的工伤、残疾、死亡、养老和生育方面的保险待遇作了明确规定,草案于1951年正式颁布实施。后来由于“文化大革命”的影响,整个社会保障事业陷于瘫痪。直至改革开放后,全国才重新开展养老保险工作的试点与改革。我国于1986年推行职工社会养老保险制度,但制度的实施主要依靠行政手段,缺乏综合性的养老保险立法,这已严重影响我国改革开放的全方位发展和社会进步。我国急需出台养老保险立法,在立法过程中需要重点解决以下五个历史遗留难题:
1.养老保险管理无序问题。1986年7月,国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》明确规定,劳动合同制工人的退休养老保险管理工作由劳动部门下属的社会劳动保险机构负责,但该规定由于种种原因而无法落实。国务院1992年5月修改上述规定,将铁道部、邮电部、水利部、电力部、建筑部五大部门的职工的养老保险从社会劳动保险机制中分离出来,使“部门保险”、“行业保险”走向公开化、合法化。1993年国务院下发《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》后,劳动部、交通部、煤炭部、中国人民银行、民航总局、石油天然气总公司、有金属工业总公司等部门和单位的职工的养老保险也相继脱离社会劳动保险机构的管理。这种多个系统实行养老保险统筹的条块分割的行业保险格局,对国家实现养老保险管理社会化、统一化极为不利。
2.养老保险金计发标准不一问题。养老保险金的计发一般是以职工的标准工资为基数,按其连续工龄规定发放比率,一次性确定职工的终身退休金数额。长期以来,我国存在国家公务员、事业编制人员、工人、农民工和农民在养老保障方面的事实上的不平等问题,如离休干部的待遇由党组织负责,全民所有制企业退休干部和职工的养老待遇由劳动人事部门确定,城镇集体企业人员的退休养老待遇基本上自理,农民养老主要靠自己。目前,我国亟须通过立法确立养老保险平等化的基本原则来体现社会公平。

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