域外警务|YU WAI JING WU
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挑战与趙势
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■文/黄德凯
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72
2013年9月，习近
平正式提出“_带_路”倡议。截
至2019年8月，我国已经同166
个国家和国际组织签订了195份
政府间相关合作协议或谅解备忘
录，倡议覆盖范围从亚欧大陆延
伸到了南太平洋、非洲、拉美等
地区。①“一带一路”倡议的提出，
拓宽了我国对外合作的领域，提升
了区域经济增长的速度，初步形成
了各国政策、设施、贸易、资金和
民心相通的局面。经过夯基垒台、
立柱架梁的努力，我国为全球开放
合作提供了一份硕果累累的中国方
案。然而，随着目前沿线各国在政
治、经济、贸易、文化、科技等领
域的合作层次逐渐加深，多领域
的合作关系也对安全保障提出了
新的要求，而共建“一带一路”沿
线国家警务合作平台应是真正实现
“一带一路”可持续发展的重要保
障。本文拟通过梳理近年来“一带
一路”倡议区域内的实际情况对于
沿线国家警务合作的新现实需求，
分析目前“一带一路”沿线国家警
务合作的新挑战，以探究共建“一
带一路”沿线国家警务合作的新
趋势，为提前应对国际安全威胁性
质变化，维护区域各方利益提供积
极有效的帮助。
黄德凯，男，四川警察学院“一带一路”
一、“一带一路”沿线国家警
务合作的新现实需求
推动国际警务合作与社会治
理相结合，我国与沿线国家的国际
警务合作应该走出一条适应区域
各国社会发展的现实道路。事实上，
“一带一路”区域内的很多国家正
在进行社会转型，区域不安全因素
在相互转化，国际警务合作的现
实需求也在变化。一是跨境犯罪
团伙正在危害境内外公民的生命
财产安全、危害地区的社会安全；
二是国际恐怖主义形势在演变，各
国都在积极寻求妥善处理国际恐怖
主义问题的方式；三是随着一带
一路的深入发展，区域内的劳动者
与劳动资料实现了高频流动，我
国权益产生了新变化，我国境
外权益受到侵害的风险正在增加；
四是单边警务已经不能满足服务需
求，双边、多边国际警务合作拓
展迫在眉睫。
(-)打击跨境犯罪团伙的新需
求
随着“一带一路”各合作项目
的持续推进，沿线国家的互联互
通正在加强，人员跨国往来频繁,
地域各领域交流壁垒逐渐消失,
深层次的区域安全问题加重难以
避免。跨境犯罪团伙擅长潜伏于
国别研究中心主任、讲师。
安全问题复杂的地区，利用安全
问题国际化的趋势进行跨国犯罪。
单凭一国警务之力，难以熄灭跨国
犯罪团伙的行动势头，区域各国应
致力于警务联合行动，通过沿线
区域所有伙伴的共同努力，才可确
保地区的法治，才能满足近年来打
击跨境犯罪团伙的现实新需求。
2019年6月至8月期间，韩国
近250名因贩卖人口、恐怖主义袭
击和谋杀等严重犯罪而被通缉的
跨境犯罪团伙与个人在亚洲各地被
捕。在被逮捕的跨境犯罪团伙与
个人中，8()人因涉嫌跨境欺诈、贩
毒、等罪行受到国际刑警组
织的通缉。国际刑警组织协调了多
国进行国际警务合作，组织了案件
信息情报的交换，以支持调查。各
国对相应的犯罪团伙同时采取了行
动，共同逮捕了240余名通缉犯。
该国际警务合作行动涉及13个国
家，包括了中国、日本、韩国以及
东盟十国。②跨国犯罪集团危害着
区域的社会安全，实践证明国际
警务合作能够满足协调各方、合力
抗击相关犯罪集团的现实需要。
随着世界各地技术的发展,
新类型的跨国有组织犯罪正在显
现，特别是具有新的欺诈形式的
跨国犯罪团伙争相出现，在电信欺
|YU WAI JING WU|域外警务
诈和网络犯罪等方面尤为明显。电信欺诈是亚洲及其他地区曰益关注的问题。跨境犯罪组织在各国设立呼叫中心，往往以老年人为目标，通过伪装政府官员、警察或银行经理等方式，要求受害者支付紧急款项。2019年6月18日至20日，中国公安部主办、重庆市政府承办的国际刑警组织打击电信工作会议探讨了多个有关电信的关键问题。电信和其他类型欺诈所构成的威胁也是国际刑警组织金融犯罪会议的重点。该次工作会议强调了这些犯罪的全球化性质，来自42个国家和地区的70多名执法人员出席了会议。®会议讨论了全球对几种类型的欺诈的反应，强调了近年来跨国犯罪网络正在利用这些骗取全球范围内受害者的钱。从往年数据来看，国际警方关闭亚洲和欧洲的十多个非法呼叫中心后，便合力逮捕了1500多人，新的国际形势下的电信凸显了跨国犯罪组织威胁的严重性。为了解决犯罪分子建立呼叫中心进行电信的问题，需要众多国家在国际警务合作上做出更多努力。
国际刑警组织主席金正阳表示：“利用信息技术实施欺诈并非新鲜事，但现在互联网和社交媒体使罪犯能够扩大他们的犯罪实施范围，使他们的目标和活动多样化，往往不需要面对面的互动即可得逞。”为了有效应对这些挑战，他强调必须建立强有力的合作关系，以建立一个具有全球影响力和坚实知识基础的执法网络。
（二）应对国际恐怖主义形势的新需求
国际恐怖主义对于“一带一路”倡议的持续推进来说是一项主要威胁。④沿线各国均高度重视
恐怖主义对区域发展所造成的风
险，并正在积极寻求妥善处理国
际恐怖主义问题的方式。各国应
对恐怖主义的防范措施正在升级，
而近年来的国际恐怖主义形势同
样在不断变化，这也为国际警务合
作在采取综合措施打击国际恐怖
主义上带来了新的需求。
互联网空间恐怖化问题日益
凸显。移动社交媒体近年来的飞
速发展使各国在信息分享、交流上
变得更加便捷，但也为国际恐怖
组织的社会渗透活动提供了新的
土壤，社交媒体成为了国际反恐的
“新战场”。近年来，拥有月活跃用
户数量分别超过20亿、15亿、3
亿的Facebook、WhasApp、Twitter
这三个主要的社交媒体平台被发现
是国际进行互联网涉恐
宣传的主要载体。⑤成员
在这些网络社交媒体上的活动愈
发猖獗，甚至提出要发动“网络圣
战”。互联网空间为国际
提供了人员招募、在线筹资、极端
思想宣传的温床。然而，目前互联
网信息传播相关的法案不完善，涉
恐信息追踪技术力量薄弱，国际
网络恐怖主义泛滥问题已经凸显。
由于多国已经意识到“恐怖主义内
容不加约束地在网络传播太久”，
2019年4月17H，欧洲议会投票
决定，若Facebook,Twitter等拥
有巨大流量的互联网公司不能在
收到相关政府、组织的要求后，在
一小时内删除其运营的社交媒体平
台上涉及恐怖主义的内容，则最高
可达全球营业额的4%®，意
在打击互联网托管服务被滥用于
“极端主义目的”的行为。
防范海上恐怖主义要求正在
提升。海洋领域覆盖地球表面超
过1.3亿平方英里，且大多数海洋
环境是以公海的形式存在，超出了
任何一个国家的严格管辖范围。由
于其具有地域广泛且大多不受管
制的性质，特别有利于海上恐怖
主义主导策划突发事件。与防范海
上有关的难点集中在通
航水道上发生的事件适用的法律
条文和管辖问题。特别是某些恐
怖主义涉及对公海的攻击，从根本
上讲具有域外性质，这为极端恐
怖分子提供了移动、隐藏的空间。
“21世纪海上丝绸之路”倡议旨在
亚、欧、非三个大陆中形成一种海
上、陆地联通的闭环，随着经济贸
易合作的持续推进，海上恐怖主
义对于相关民用与军用的船只使
用暴力或威胁的可能性逐渐增大。
极端分子可能认为利用开展海上
恐怖主义活动，能够作为克服现有
陆上安全措施的手段。海上恐怖
袭击能够对人员和财产造成重大
伤害并产生非常严重的后果，如犬
规模伤亡、严重的财产损失和随之
而来的商业合作中断。海上恐怖主
义制造海上，将成为“21
世纪海上丝绸之路”沿线区域海
上通道安全的重大安全隐患。然
而，有效打击海上恐怖主义的最佳
途径便是增强国际警务多边合作,
交换海上水文数据、潜在袭击情
报等信息、组织海上联合巡逻等方
式，这些方式均能对海上恐怖主
义起到震慑作用。
（三）我国权益保障的新需
求
一是从经济利益的角度
来看，上海航运交易所的数据显
示，截至2019年12月，“一带一路”
贸易额指数、货运量指数分别为
139.8、15&5、112.67®，达到近年
来的最大值；从近三年来“一带一
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路”我国对沿线国家的贸易额增长 率来看，均大于10%，表示我国与
沿线国家的经贸往来日益频繁；人
民币跨境支付系统的业务范围也在
逐年扩大，目前已经覆盖了60多个 “一带一路”沿线国家和地区。作
为世界第一大货物出口国，我国的 经济利益可谓遍布全球，且正
在呈增长态势，这为我国权益
的保障提出了愈来愈高的要求。®
二是从安全利益的角度
来看，近年来，我国公民在的
聪颖快捷打一国家安全利益的重心已经逐渐从
务工人员、留学生的人身安全向企
业投资者的经济安全、技术输出 者的信息安全、区域相互连通的
生态环境安全等方向转移。国家
移民管理局的数据显示，2017年、
2018年、2019年全国边检机关检
查出入境人员分别为5.98亿人次、
6.5亿人次和6.7亿人次，我国出
入境人数呈现逐年增长的趋势。出
现这一现象的重要原因之一是“一 带一路”战略的实施促进了我国公
民的旅行、投资等，这也使得 我国公民在停留的时间延长、 出入境更频繁。同时，该战略的实
施放宽了我国企业在的投资 政策，从客观上提升了我国公民、
企业在的安全利益保障难度。
从我国驻外使领馆每年受理的领
事保护案件的数量上看，近年来案
件总数在上升，领事保护中心受理
的协助案件也在同步增长。⑨然而,
从领事保护的效果上看，对于
的恶性刑事案件的受理程度不如 预期，我国公民与企业在的安
全利益还需要有更强有力的国际
警务合作来提供保障。
三是从政治利益的角度 来看，沿线内任意一个国家都难以 依靠自身力量单独地维护其
权益，警务合作是各国参与区
域治理乃至全球治理的重要方式。
我国近年来形成的非传统安全观
强调积极地化解区域各国间的“零 和博弈”，并促进各国形成“唇齿 相依”的合作关系。在区域内实施
跨境警务合作，是相关政府职能
随实事转变的必然要求，也是以保 障国际安全为基准，促进从对抗
走向合作的国际政治形态转变的
重要方法。要实现“一带一路”倡议中的 各项目标，沿线国家警务合作是区
域内一种具有强制性的权益 保障策略，是应对我国权益
产生新变化或受到侵害的不可或 缺的措施。“一带一路”倡议让区
域内的劳动者与劳动资料实现了 高频流动，而这种生产资料的流 动正在使我国权益的概念向
外延伸，也使得我国权益主体 不断扩大，为我国权益的保
障提出了新的需求。
（四）多边国际警务合作拓展
的新需求截至2019年7月底，我国政
府已经与136个国家和30个国际
组织签署了“_带一路”合作协议。
随着“一带一路”战略的深入推进,
还将会有更多国家或国际组织参
与签署双边和多边合作协议。目前, “一带一路”的发展已经呈现出了
双边、多边合作相互促进的势头, 是我国与相关国家构建更深层次伙 伴关系的重要基础。然而，这种双
边、多边合作聚焦于互联互通、经
贸合作上，相较于这些合作焦点, 区域安全合作规模还较小，内容 还较贫瘠.参与国家以及合作成果
较少。在应对国际联系日益紧密带
来的非传统安全威胁、打击与防 范跨国犯罪集团侵害、维护
权益上，沿线各国有着相似的诉
求。寻求多边的警务合作、协调相 关国家各方利益，是在区域内构建
“安全命运共同体”的重要基础, 也是国际执法合作的重要推动力。
值得一提的是，“一带一路”
多边警务合作所构建的安全合作
关系不是地缘工具，而是一种安全
合作平台，应该倡导相关国家共同 投入和平等参与，与另起炉灶不同,
多边警务合作应该是现有安全合
作机制的重要补充，其目标应该是 在“一带一路”沿线内形成一种优
势互补的合力。
二、“一带一路”沿线国家警
务合作的新挑战
当前，“一带一路”沿线国家
警务合作正面临治理赤字，合作
相关的法律制度不完善，地方警务
机构参与沿线国家警务合作受限,
硬性国际警务执法合作机制尚未 建立，“一带一路”沿线警务合作
的能力难以与现实需求相匹配。这
些新挑战造成的合作能力缺位,
必将降低沿线国家警务合作的成 效，应该引起沿线各国的重视。
（一）“一带一路”沿线国家警 务合作正面临治理赤字
一方面，“一带一路”沿线区
域的各领域合作升级带来的警务 合作需求在极大程度的提高，但
各国警务工作仍以国内为主，国际
警务合作严重滞后，跟不上日新月
异的互联互通建设和频繁的跨国
人文交流的发展步伐。另一方面,
交织复杂的各类跨国犯罪案件只
靠警察部门的集中部署开展国际
警务合作，执法的水平受限，治理 的效率与维度多样性均无法得到
有效保障。为解决国际警务合作
领域的治理赤字，需要参与国秉
持着公正合理、互商互谅、同舟共
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济、互利共赢四大理念。我国应该高举构建地区安全命运共同体的旗帜，引领国际警务合作的治理变革，维护地区乃至世界的和平。
（二）法律制度掣肘“一带一路”沿线国家警务合作
目前，沿线国家警务合作在法律制度层面存在相关的国际公约、条约签署少，使用效率低的情况。对于跨国犯罪的取证、抓捕、引渡等行动一般需要通过国际司法协助才可进行。然而，目前尽管在“一带一路”沿线内，我国参与签署了一些有关引渡、司法协助的条约，但从合作依据上来看，这些条约多为依据缔结打击跨国有组织犯罪公约和双边互惠原则签署的，对于解决实际案件来说，合作依据显得薄弱。®
从司法协助双边合作条约的签署情况上看，至今为止，东盟十国内就有缅甸、老挝、柬埔寨未与我国签署刑事司法协助条约，越南、缅甸未与我国签署引渡条约。我国与其他国家开展司法协助条约的签署，由于受到许多政治因素干扰，至今需要十分复杂的手续，这些因素很大程度上限制了我国在未来开展“一带一路”沿线国家警务合作。
从司法协助条约的适用范围上看，我国在与沿线国家签署的相关司法协助条约无论是刑事还是民（商）事司法协助，大多仅适用狭义概念，只涉及基本的司法行为。以刑事司法协助条约内容为例，对于犯罪嫌疑人的刑事判决与裁定、诉讼转移、犯罪所得的收缴等重要的司法行为均不在适用范围内。
从我国参与签署的司法协助及引渡条约的数量上看，截至2020年2月，与我国签署司法协助条约的发达国家不足十个，但在我
国发布的红通缉令中，夕卜逃国家
工作人员和重要腐败案件涉案人偏
爱藏匿在发达国家，这种情况无
疑为我国与沿线国家警务部门在
追逃上造成巨大障碍。
从国内法律制度与国际规则
的吻合程度与转衣：程度上来看，国
内法律制度与国际合作条约在一些
层面上有运用关系不明确、转化脱
节的问题。⑪目前国际法在与国际
警务合作相关的细节问题上尚未
形成统一标准，而相关的国际合作
条约是通过协调各参与国意志制
定，而非通过专门的立法机构制
定，只为树立各国警务合作意志,
规范合作行为，不在世界通用。同
时，与本国法律制度相比，国际法
的法律效力更低。立法体制的不
同造成的运用关系不明确，容易使
各国警务部门在案件处理问题上
产生国际法纠纷。另外，我国目前
的法律制度在涉及国际警务合作
相关的层面上，还存在着较多的分
歧。例如我国颁布的《中华人民共
和国引渡法》中明确规定本国公民
不引渡，但国际法中并不普遍接受
这原则。还有一些国际弓I渡条约规
定了“死刑不引渡”等与我国国内
法律制度不契合的条目，一些跨国
大案涉及的主要犯罪嫌疑人按照
我国刑法规定若将判处死刑，则
引渡相关条例可能很大程度掣肘
我国参与相关的国际警务合作。
（三）多因素限制我国地方警务
机构参与沿线国家警务合作
一是我国在参与国际警务合
作的过程中过于强调中央权力管
理。不论是在我国签订同其他国家
警务部门合作的协议，还是我国进
行驻外警务行动，无一不强调中央
直接部署，使得我国地方警务机
构参与受限。以国际刑警组织与
我国执法机构共同构建的国际警
务合作平台—
—国际刑警组织中
国国家中心局为例，该机构主要负
责协调组织我国警方与其他国际刑
警组织成员国的警务部门的合作,
在我国及周边地区防范国际有组
织犯罪服务方面发挥着核心作用。
然而，我国地方警务机构在参与
沿线国家警务合作的过程中，需要
通过该机构联络处的部署才能在
公安部的授权范围内开展工作，并
统筹当地公安机关涉外刑事案件
的协调组织、犯罪信息搜集、国际
警务交流合作等工作。在紧急情况
下，地方警务机构无权直接参与
国际警务合作，往往会阻碍其他
国家警务部门与我国地方警务部
门工作的信息交流，在关键时刻延
误战机。同时，无法定期直接参
与国际刑警组织领导的全球警务
行动，还将削弱地方警务机构参
与全球各地的警务部门合作的主
动性。
二是我国地方警务机构参与
国际合作的过程存在服务管理系
统效率不高、有效保障不足的问
题。目前，地方警务机构尚不能
依靠专用的网络.建立参与国际警
务合作综合信息管理系统，在推进
“一带一路”倡议的过程中无法及
时为沿线国际警务提供协作打击
违法犯罪行为相关的信息服务。在
国内外的案件协作中，不能实现通
报、互査信息的在线及时发布，不
能对案件相关的数据资料实施综
合管理。在工作效率保障方面，由
于我国缺乏熟悉国际警务执法合
作等程序且外语水平极高的警务人
木现尚未定制出高效、实时的函
件互译系统。办案人员的工作量较
大，工作效率难以满足需求。此外,
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O 一# *«& 076虽然有些地方警务部门挂有国际
警务合作的牌子，但办案基础薄
弱，尚难达到发达国家所认定的
标准。
（四）硬性国际警务执法合作
机制尚未建立
“一带一路”沿线国际警务
合作缺乏硬性执法合作机制。⑫在
东盟与中国（10+1）打击跨国犯罪
部长级正式会议机制、东盟与中日
韩以及东盟与中国打击跨国犯罪
部长级会议机制下，相关参与国分
别顺利召开了13届、1（）届、7届
会议。在这些会议上，各参与国
均签署了国际警务合作相关的联
合声明，但这些声明尚未形成法
律约束力。2019年11月26日至28
曰，中国公安部常务副部长王小洪
出席了第13届东盟打击跨国犯罪
部长级会议©，并在会上指出为了
更好的维护地区安全，我国应该与
各国继续就国际重大安全问题保
持沟通与协调，要想全力维护“一
带一路”倡议推进的重大项目与沿
线国际的人员安全，必须构建国际
警务执法合作的新型模式，才可
以提升合作效能，打造出“一带一
路”上的安全命运共同体。该讲
话表达出我方认识到在共识层面
的合作过于宽泛，缺乏警务合作的
可操作性，仅仅利用会议机制表明
合作意向，难以将真正的合作具体
落实。因此，硬性的执法合作机
制的建设应该得到高效推进，使得
“一带一路”沿线国际警务合作的
内容具体彳七与法制化。
三、共建“一带一路”沿线国
家警务合作的新趋势
当今世界正处于国际冲突与
动荡频发、国际性问题加剧的世
界大变革环境中，国际政治格局的
变化、全球性问题形势的变化等
因素正在增强我国面临的安全威
胁与外交危机。只有用更加广阔的
视野与更加积极进取的治理理念,
才能有效地统筹国内与国际大局,
增强我国在处理国际事务方面的影
响九在“一带一路”倡议下，探
索维护我国各方利益、维护世界安
全与和平的方式与路径迫在眉睫。
从具体的实践来看，国际警务合作
具有途径丰富、层次多样、执行有
力、目标务实的优势，把握“一带
一路”沿线国家警务合作的未来
发展趋势，是提前应对国际安全
威胁性质变化的有效方法，将为
维护区域各方利益提供积极帮助。
（一）设立“一带一路”沿线国
家警务合作论坛
“一带一路”倡议为沿线国家
警务合作提供了条件和便利，设
立“一带一路”沿线国家警务合作
论坛，各国能够就重大基础设施、
重大交通线路进行联合巡逻、共
同执法合作交流。与此同时，合作
论坛可以提供制度设计，制定国际
警务合作的规范.推进合作进程。
从警务理念来看，设立“一带一路”
沿线国家警务合作论坛，具有显
著优势。中国警务模式接地气，已
经赢得了“一带一路”沿线国家的
赞赏。合作就是优势，合作就有战
斗力，通过合作论坛，倡导“一带
一路”沿线国家树立“平等、共享、
常态、联动、共赢”的合作理念,
推动警务合作向一体化、常态化、
实战化、信息化、规范化、国际化
方向发展，不断提升区域总体警务
能力，以更加开放的思想、更加有
力的措施、更加突出的成效、更加
全面的合作和以服务为中心的全新
思维，把服务和安全稳定融合在一
起，塑造现代化的新时代国际警
务合作关系，全力打造“一带一路”
警务合作新局面。
（二）构建“一带一路”沿线国
家警务合作机制体系
在明确了政治安全保卫、反
恐突击行动、社会治安防控、刑事
执法办案、重大活动安保、情报
指挥联勤、大数据建设应用、队
伍建设交流八个方面具体合作事
项，以及会议交流制度、常态沟通
制度、应急对接制度、预案导调制
度、监督评估制度五项制度机制
后，我国与沿线各国应从双边警
务合作开始，以双边促多边，逐渐
向“一带一路”沿线国家推进，最
终构建“一带一路”沿线国家警务
合作机制体系。
一是构建“一带一路”国际反
恐警务合作新机制。习近平总书记
出席国际刑警组织第«6届大会时
发表了重要讲话，强调了我国“坚
持合作共建，实现持久安全”的目
标。近年来，我国与部分国家政治
互信不足、与部分国家在南海问题
上存在分歧、各国反恐相关法律制
度差异、地理与语言因素差异等因
素，对沿线国家的反恐警务合作
造成了依法管辖难、抓捕审讯难、
跨境取证难、追逃追赃难、司法
协助难的问题。为了深化“一带一
路”沿线国家的反恐警务合作，我
国已经探索出了」些具有实际意义
的反恐警务合作机制，在区域内
联合防范国际恐怖主义的合作上
已经形成了积极的合作共识。如
今需要将现有的双边反恐演习推
广至区域内多边的演习，扩大国际
反恐合作规模，加快多边反恐警
务合作信息共享机制的建设，适
时地推动尚未参与国际反恐合作
的国家各部门参与交流。将我国与
区域内国家的安全合作延伸到构建
区域国际反恐警务合作的轨道上,
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