常态化防疫下的公民权利限制与保障
第31卷第1期武汉冶金管理干部学院学报
2021年3月JOURNAL OF WUHAN METALLURGICAL MANAGER'S INSTITUTE Vol.31No.1
Mar.2021
常态化防疫下的公民权利限制与保障
洪丹
(安徽大学法学院，安徽合肥230000)
摘要：我国虽已进入新冠肺炎疫情常态化防控阶段，但并非意味着政府部门完全放松管控，而是仍然依据突发事件应对的相关法律予以防疫。政府基于疫情防控的需要而对公民的权利产生了一定程度的限制，这种限制既是出于公共利益的需求，又具有现实必要性。常态化防疫下的行政机关行使行政权力时应当依据比例原则，注重发挥行政指导的作用，既要做好信息公开，又要保障公民的个人信息权利，同时要落实疫情中的应急救助，以实现疫情防控与公民权利保障的双重目标。
关键词：常态化防疫；公共利益；比例原则；行政权力；公民权利
中图分类号:D909文献标识码:A文章编号：1009-1890(2021)01-0027-04
一、问题的提出
在政府与自由的永久争议下，危机意味着更多的政府而较少的自由。新冠肺炎疫情对国家的政治经济秩序带来了极大的冲击，严重威胁着国民的生命健康安全。为了控制、减轻和消除疫情带来的危害，必须适度扩张行政权力，发挥政府的主导作用以提升应对效率，实现疫情防控目标。当前我国对于新冠疫情的控制取得了阶段性胜利，但是在全球大流行的背景下我们仍难以独善其身，输入病例、无症状感染病例和检测后复阳病例使疫情防控存在反弹风险，因此防疫将是需要长期落实的工作。
在探讨常态化防疫下的行政权力与公民权利的冲突与平衡前，需要厘清常态化防疫的法律性质。汉语中的“常态化”指的是正常的状态，但是常态化防疫是建立在国家尚未解除疫情防控的基础之上。各地政府依据法律规定，结合本地疫情防控实际情况对于突发公共卫生事件应急响应级别进行调整。同时各地新冠肺炎疫情防控指挥部作为临时性机构仍正常工作，尚未完成使命而撤销，此时的“常态化防疫”依然依据《突发事件应对法》采取措施，但较疫情集中爆发期而言处于不同的时段⑴。常态化防疫下，既要抓疫情防控，又要抓经济发展，这无疑是对各地政府的行政能力和治理水平的新考验。在疫情的不同时期，行政权力对于公民权利限制的界限及法理依据，同如何保障公民权利是需要同时结合考虑的。
二、常态化防疫下公民权利的限制
(一)
防疫实践中公民权利限制的实践表现
防疫常态化意味着政府的防控措施也要有所变化，封路、封村、禁止营业等强制性管制措施不再大范围使用，但并非意味着完全放开管控，而是呈现出对权利的部分限制，集中表现在对人身自由、财产权利以及个人信息权上：首先，对人身自由的限制表现为隔离措施和部分限制出行的行政指导意见，其中隔离措施包括隔离、隔离以及强制核酸检测。另外各地政府部门为预防疫情反弹也发布了一些针对特定身份公民出行事宜的行政指导意见，如江苏省教育厅针对国庆假期学校防疫工作出台的指导意见，要求教职工尽量假期不跨省出行，如需跨省需及时上报。其次，对财产权利的限制。随着疫情的基本控制，市场经济秩序基本恢复正常，对公民财产权利的限制从先前的禁止营业、紧急征用转变为对经营范围及经营方式的限制，如电影院虽准许开放，但需隔位售票，绝大部分地区菜市内仍禁卖活禽，游乐场、景区采取限流售票等。最后，对于个人信息权的限制表现为建立在大数据技术之下实名验证的各种“通行码”，如安徽地区进入公共场所，一律需要扫“安康码”或者登记信息，以掌握公民的出行路
收稿日期：2020-10-28
作者简介：洪丹(1991-)，女，安徽合肥人，安徽大学法学理论专业硕士研究生，研究方向为法学理论、行政法。
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洪丹：常态化防疫下的公民权利限制与保障
径、住所等相关信息。
（二）公民权利限制的法理基础
博登海默认为“公共福利这一概念意味着在分配和行使个人权利时绝对不可以超越的外部界限”⑵，个人利益应当最大程度地保持和公共利益一致。在现实生活中，面对个人利益和公共利益冲突时，各国立法实践普遍的做法是公共利益优先于个人利益。我国宪法规定较多关于“公共利益”的条文，并且表明为了公共利益的需求可以对公民权利进行适度限制，公共利益的需要成为对于公民权利限制的合宪性基础。
1.公共利益的内涵
何为公共利益学者观点不同，学界存在以下几种观点：第一，私人利益总和说，如功利法学家边沁认为公共利益是存在的，但是只是个人利益的总和；第二，公民整体利益说，如张千帆教授认为公共利益就是公民中的整体利益，这种利益是从社会个人利益中提取的公约数，即全体公民享有的普遍利益，公共利益依托于个体利益基础上存在且最终体现为个体利益⑶；第三，大多数人利益说，如德国公法学者洛厚德提出根据地域以界定人标准，认为公益是大多数人的共同利益，而不必是全体成员的利益；第四，目的性价值说，如哈耶克从目的性价值来诠释公共利益，将其定义成“一种抽象的秩序”，即由法律
规则之下的重要的、理想化的价值目标和秩序构成。学者对于公共利益的概念可谓是众说纷纭，然而为了防止公共利益的泛化，探究公共利益的认定标准十分必要且关键。韩大元教授认为公共利益应具有以下几个特点：第一，公益性。公共利益不是个人或多数人利益的简单机械的数量集合，而是对于个体利益进行高度概括，最终形成的社会综合性的符合理性利益；第二，个体性。公共利益的价值目标是保障个人利益，公共利益不能脱离个人正当利益；第三，目标性。在公共利益与个人利益冲突时，不同目标类型的社会对于利益选择的倾向不同，如在政府主导型的社会中，在产生冲突时更倾向于保护公共利益；第四，合理性。无论是公共利益还是个人利益的选择都应当以合理性为条件，包括实质合理和程序合理；第五，制约性。合理的公共利益有助于增进对个体利益的保护，增加个体对于社会政治生活的参与感，形成价值体系的认同感，以保障对于权力的制约。第六，补偿性。依据公共利益而对个体权利的限制应当予以合理补偿⑷。
2.常态化防疫与公共利益
借鉴以上思路可以发现：首先，公民的生命健康权是所有权利存在的基础，新冠肺炎作为一种前所未有的疾病，具有很强的潜伏性和传染性，对于公民的生命健康安全产生了极大的威胁。政府行政防疫措施是为了维护公民的生命健康安全以及整个社会的安全稳定，体现出对每个个体实质利益的保障，因此这种限制是是合乎理性的；其次，新冠肺炎疫情对国家的安全和发展产生了严重的影响，防疫中的行政权力对于公民权利的限制正是出于维护国家安全和政权稳定的需要。我国抗击疫情效果显著，国家利益和
公共利益体现出高度的一致性。最后，常态化防疫之下为了维护公共利益而对个人利益进行限制时需要以合理性为条件，对于公民权利造成的限制需进行适度补偿，如各地政府对于相关经济主体纷纷落实一定程度的税费优惠，创造优质的营商环境以实现公共利益和个体利益的平衡。
（三）公民权利限制的法律依据
我国应急性法律赋予了行政机关在突发疫情中的紧急处置权力，同时细化了公民的防疫义务和责任，为疫情防控中的公民权利限制提供了法律依据。如《传染病防治法》第12条赋予了相关部门采取检验、隔离、调查等防控措施的权力，第42条明确列举了在突发疫情中政府可以采取诸如关闭集市、停课、停产、停业、封闭场所切断传染源等紧急措施。《突发事件应对法》第49条规定了政府可以采取的救助措施、保障措施、控制措施等应急处置措施。同时该法使用了大量的“其他控制措施”、“必要措施”等概括性的条款，赋予行政机关灵活处置的权力，并且明确了公民对于突发公共卫生事件的防范、报告以及服从协助等义务。
三、常态化防疫下公民权利保障的现实必要性
回顾抗击疫情的过程，可以发现政府部门在应对突发疫情中体现出高度的责任感和担当，及时有效地实现疫情的控制。但是在追求防疫目标的同时，也产生了一定程度的过度防疫现象，常态化防疫中公民权利保障仍具有现实必要性。
（一）部分防疫措施的设定缺乏合法性依据
我国应急性法律如《突发事件应对法》、《传染病防治法》在内容上规定较多的公民义务，体
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武汉冶金管理干部学院学报2021年第1期
现出政府权力的优先性。这种对于各方主体权利义务配置的失衡是由突发事件的性质所决定的，并非是对于公民权利的漠视。但是实践中，有些行政机关对于法律精神的把握不够准确，援引法律时出现错误适用。在应对新冠肺炎疫情相关法律适用时,《突发事件应对法》作为突发公共事件的通用规则，属于一般法，而《传染病防治法》属于特别法，原则上应当优先适用。但是基于《突发事件应对法》对行政应急权力规定的概括性与广泛性，有些行政机关更偏向于适用该法，以疫情防控指挥部的名义发布了大量超出《传染病防治法》列举范围的应急措施⑸，如通过挖断公路封锁交通以实现管控效果；对于湖北籍返程人员予以劝返或强制隔离等；禁止外出，且对于外出人员予以行政处罚等。这些超出法律范围设定的行政处罚和强制措施，不合法法律精神，造成对于公民权利的实质侵犯。
（二）部分防疫措施合理性有待商榷
毫无疑问，常态化防疫下政府的防控措施对于疫情的控制及风险的预防起到了良好的效果。然而，在全
国疫情防控的大环境下，部分行政防控措施对于公民权利限制的“度”是否恰当则有待商榷。以云南瑞丽为例，对于确诊的病人的隔离属于合法且必要，既保障了病人的生命健康权，使之受益，又维护了公共利益和秩序，属于基本不存在争议的处置。但是对于尚未证实感染病毒的或存在高度感染风险的其他公民而言，在缺乏实际证据的情况下仅因存在理论上的感染风险可能性就采取封城一周的做法是否构成了对公民权利的过度限制。常态化防疫下，疫情发展相对稳定，政府在采取行政防控措施时更应当综合考虑，谨慎衡量，在做好疫情防控的同时兼顾个体的利益和经济的发展。
（三）疫情防控中“”现象发生
新冠疫情防控任务艰巨，国家将防疫任务和权力下沉到各基层社区，基层执法者在疫情防控中承担着重要的角，做出了巨大的贡献。但是由于基层执法者人员结构复杂，文化水平和执法能力层次不齐，在执法过程中容易出现单纯追求防疫有效性而忽略了其他价值追求的“一刀切”式粗暴执法。如湖北孝感发生的一家三口打麻将时被砸和扇耳光；又如江西丰城教师在无人之地未戴口罩跑步而被强制隔离，这些都构成了对于公民的权利极大的侵犯。疫情防控之下，政府行使职权的方式和手段应当合乎法律要求，不能与法治精神相悖。
四、常态化防疫下公民权利保障的法治路径
（一）比例原则的适用
比例原则指行政机关在做出行政行为时应当既要考虑行政目标的实现又要保护行政相对人的利益，放置于常态化防疫背景下即是行政机关采取的疫情防控措施既要有效防控疫情保障公共利益，又要最大化保障公民权利。确定比例原则的适用，避免采取非常手段，对公民权利产生过度侵害。例如对于公民如行踪轨迹、家庭住址等个人信息的收集，应当与疫情防控的需要相一致，不得收集超出疫情防控需要的个人信息，否则就构成了对于公民个人权利的侵犯。又如对于疫情风险的控制可以通过封楼居家隔离或全方位核酸检测的方式来完成时，应当选择一个对于公民而言权利影响最小的方式进行。
（二）发挥行政指导的作用
行政指导是行政机关通过指导、劝告、建议、提醒等方式进行行政管理，实现行政目的。《突发事件应对法》规定了大量的“指导”、“鼓励”、“扶持”、“宣传”、“建议”等一系列典型的行政指导措施，体现出在应对突发的公共事件中，行政机关刚柔并济的现代法治理念，具有很强的实践意义。回顾抗疫历程，行政机关除了采取刚性的行政管制措施外，不乏使用大量的行政指导，且效果显著，如各级政府机关印发的《新冠肺炎防控知识手册》，引导、帮助公民进行科学预防。在常态化防控下，行政机关要更加重视行政指导的运用，转变行政指导不适用于应急状态的思想观念，注重将行政指导同强制性行政命令区分，树立服务型政府的形象；其次，不同的体基于自身特点所产生的诉求也不尽相同，因此在适用行政指导时要注意针对不同的对象采取不同的措施，关注各方利益尤其是弱势体的利益诉求，以保障公平正义；最后，行政指导作为行政行为的一种，应当和其他行政行为一样遵循合法合理的原则，不得超越法
律界限，如在行政指导过程中可以适度使用利益诱导，包括物质利益和精神利益，这种利益诱导应当控制在法律允许的范围之内，不得损害公共利益。
（三）优化政府信息公开以保障个人信息权
疫情中的政府信息公开指的是行政机关就其防疫过程中获取或保存、记录的信息向社会公众
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进行披露，有助于提升防疫工作信息的精准性，治理谣言，保障公民的知情权。但是政府信息公开的同时，也伴随着公民个人信息被曝光的风险，尤其是大数据技术的运用，使得碎片化的数据信息得以分析整合从而增加个人隐私利益受损风险，因此政府信息公开过程的安全监管尤为重要。首先行政机关要加强对个人信息采集环节的监管，不少公共场所都通过纸质的个人信息登记或者扫码方式得以获取个人信息，收集和保管的过程缺乏监管，使得个人信息极易被“搭便车”收集。行政机关需要明确个人信息收集主体的资格，采取科学的信息收集系统，并对后台数据进行严格管控，防止被窃取⑹。其次，行政机关要加强对于个人信息储存、传输安全的监管，疫情集中爆发期时出现了对于确诊病人的个人信息通过qq、泄露的情况，造成了公民隐私信息被大量转发，严重侵害公民权利。要加强相关人员的安全
保密教育，明确责任意识，同时对于涉及公民隐私信息的文件传输和保管需采取加密形式，避免随意处置的情况。最后，行政机关要做好数据的销毁工作，鉴于防疫工作的常态化，前期收集的有些个人信息可能仍需保留，但是有些个人信息显然已失去保管和研究的必要性，针对这类个人信息，行政机关应当及时做好销毁工作，预防泄露风险。
(四)
完善应急救助相关措施
我国《宪法》明确规定公民享有物质帮助权，这是公民的法定权利。面对突发疫情，政府无疑是救助第一义务主体，对于公民进行必要的救助是政府的法定义务，正如狄骥认为“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”，疫情中提供救助即是政府所应当提供的公共服务的一种。疫情爆发期间有新闻报道汕头一对年轻夫妇由于疫情失去经济来源，不得不把自己一个多月的婴儿遗弃至医院，最终当地政府为这对夫妇安排救助金解决生活困难并接回孩子，这反映出突发公共事件中国家应急救助的重要性。现代应急法治中，政府的救助保障不应当是恩赐性的和随意性的，而应当是法定的、明确的和全面的。鉴于疫情的发展是具有波动性的，吸取疫情集中爆发期的一些经验教训，政府部门应当明确救助对象，根据公民的受损程度结合其具体的经济状况等众多因素进行综合考量，对需要的公民进行必要的救助，保障公民最基本的生活需求。同时要加强对于社会捐赠的救助物资的发放管理和监督，避免出现疫情中鄂州一地
区公职人员违规分配领取疫情防控捐赠物资的行为，要让真正需要政府救助的公民得到实质上的保障。今年是国家脱贫攻坚的决胜之年，保障公民享有被救助的权利，避免出现因为疫情而返贫现象，应当成为服务型政府的应有之义。
五、结语
刚刚武汉发布最新隔离政策新冠肺炎疫情的出现意味着必须赋予行政机关更多权力对公民权利加以必要的限制，以保障国家安全和公共利益。这一时期的行政权力较往常而言具有更大的权威性和强制性，同样也更容易被滥用从而产生对公民权利的过度侵害。突发疫情引发的应急法制是常规法制的必然延伸。总结之前防疫中的经验和教训，在常态化防疫背景下探讨行政权力行使的界限以及对公民权利的保障机制显得尤为重要。
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责任编辑：周小梅
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