议员薪酬的宪法规制
议员薪酬的宪法规制
作者：张献勇　徐文慧
来源：《人大研究》2021年第12期
        议员薪酬是议员在任职期间享受的物质待遇，主要包括工资和津贴两个组成部分。议员薪酬之有无及高低，不仅影响议员及议会的工作成效，而且还涉及公众的财政负担。议员薪酬事项如此重要，由具有最高法律效力的宪法加以规定是不少国家的选择。据笔者对193个国家宪法文本的统计，有104个国家就议员薪酬事项作出规定，占53.9%[1]。本文主要就各国议会议员薪酬的宪法规制进行比较研究。
        一、议员薪酬的历史变迁
        议员获得薪酬在当今似乎是天经地义的事情，实际上却经历了一个曲折而漫长的历史过程。在被称为“议会之母”的英国，虽然中世纪早期的法律曾规定各选区为其议员支付日薪，但16世纪后，该制度逐渐被废弃，议会亦不承担为议员支付薪酬的责任。从16世纪后期一直到1911年，议员一直没有任何薪酬，义务为国家工作。究其原因，在于两种观念的影响：一是“义务议员”观念，即当议员是为国尽义务，不应赖此谋生，因而，法律要求竞选议员者事先
申明本人没有生存问题，结果下院议员只有家产富足者才能问津;二是“兼职议员”观念，即想当议员却又没有足以生活的财产，就必须有一份足以谋生的职业，而在当时议员工作量确实很少，人们每年完全可以用大部分时间去干本职工作挣钱，再花少许功夫去参加议会的活动。到20世纪初，其成员没有富足家产的工党曾以工会会费供养工党议员，但这一做法在1909年被法院判决违法。议员有无薪酬直接影响工党能否在议会立足，最终，经过工党积极斗争，1911年下院通过决定，议员每年有权从议会获得400英镑的生活费用，终结了议员无偿工作的时代[2]。
        不仅英国，德国和法国早期亦实行议员无薪制。“德意志帝国议会的议员，是完全不收报酬的;法国王政时代，贵族院固不消说，就是众议院也采取无酬主义。”[3]但后来两国均采取了领薪制。德国1919年魏玛宪法第四十条规定：“国民议员有权免费乘坐任何德国铁路车辆，并依据联邦法律获得相应补偿。”法国1848年宪法第三十八条规定：“每个人民代表应获得津贴，且不得放弃。”1852年12月25日元老院法令第十四条规定：“立法院议员在常会和特别会议期间获得津贴，每月两千五百法郎。”
        美国是世界上最早将议员有权获得薪酬规定在宪法中的国家。其1787年宪法第一条第六款规定：“参议员和众议员应取得由法律规定，并从合众国国库中支付的服务报酬。”
        时至今日，议员无薪制已普遍被各国抛弃，但在一些英联邦国家宪法中，仍有将议员经济状况与议员资格挂钩的规定，可以认为是义务议员和兼职议员观念的某种遗迹。如马来西亚，一方面宪法第六十四条规定，“国会得制定法律规定两院议员的薪金”;另一方面第四十八条又规定，“未清偿债务的破产人”丧失成为议员的资格。
        二、获得薪酬是议员的宪法权利
        从世界范围看，不少国家已将取得薪酬规定为议员的宪法权利。如柬埔寨宪法第八十一条第二款和第一百零五条第二款分别规定，众议员、参议员应当获得报酬。印度宪法第一百零六条规定：“议会各院议员有权获得议会以法律规定的薪俸和津贴。”莫桑比克宪法第一百七十五条规定，议员应享有的权利和其他特权中包括“依法获得酬劳和补贴”。马其顿宪法第六十四条第六款规定，“议员有权获得法定的报酬”。
        作为一种宪法权利，议员获得的薪酬是一种什么性质？爱尔兰、瑞典、希腊、乌拉圭、利比里亚等国家将其视为履行职责的工作报酬。如爱尔兰宪法第十五条第十五款规定：“议会得制定法律规定两院议员就其履行公共代表责任支付津贴，给予议员旅行自由，并为议员履行其职责提供其他的方便。”瑞典议会法第九章第六条规定：“议员应领取由公共基金拨付的
参议员和众议员工作报酬。”希腊宪法第六十三条规定：“为履行其职责，议会议员有权接受国家的补助和业务经费。”乌拉圭宪法第一百一十七条规定：“参议员与众议员在任职期间如不违背相关的减薪规定可按月获得工资作为其工作报酬。”利比里亚宪法第三十六条规定：“参议员和众议员应当因为他们的服务而从共和国收受法定的报酬。”而德国、匈牙利、刚果（金）等国家则将其看作为保障议员独立所进行的必要补偿。德国基本法第四十八条第二款规定：“议员有权要求适当的、能保障其独立性的补偿。”匈牙利宪法第三章第四条第二款规定，“为保障其独立，议员享有豁免权，并得支领薪酬”。刚果（金）宪法第一百零九条规定，“国家众议员和参议员有权获得维持独立和尊严的公正的津贴”。
        无论是将议员薪酬的性质界定为议员履行职责的工作报酬，还是保障议员独立所做的必要补偿，一般都是针对专职议员而言，而且其范围通常既包括工资又包括津贴。进一步考察各国宪法文本会发现，兼职议员的薪酬仅限于履职期间享受补贴。如古巴宪法第八十二条规定：“代表履行职责期间，不享受工资而领取津贴，其数额相当于原工资和行使职责所需的额外开支。代表享有免费旅游、医疗和交通的服务。”比利时宪法第七十一条规定：“参议员无工资。参议员有权获得费用补贴，补贴为每年4000比利时法郎。在比利时境内，参议员有权在公权力机关经营或特许的道路上免费通行。”
        通说认为，权利是可以放弃的，那么议员能否放弃领取薪酬？绝大多数国家未就此作出明确规定，根据通说，议员有权放弃。但前述法国1848年宪法明文规定议员不得放弃领取薪酬。又如在德国，尽管1949年基本法未规定议员不得放弃薪酬，但法律规定议员薪酬具有不可放弃性，即使议员非常富有，也必须领取，但可以将这笔钱的一半转让他人领取。这样规定的目的是使议员不能为自己丧失独立性寻借口，因而领取这笔钱对于某些富有议员而言，实际上变成了他们的义务和责任[4]。
        三、议员薪酬的法律保留
        议员薪酬属于法律保留事项，这是各国宪法关于议员薪酬规定中最为普遍的一条原则。法律保留本质上决定着立法权与行政权的界限，从而也决定着行政自主性的大小。对议员薪酬采取法律保留原则，旨在防止行政机关通过决定议员薪酬影响议员独立地位和凌驾于立法权之上。从历史上看，有的国家議员薪酬就是由行政决定变更为法律保留的。如尼泊尔宪法第六十二条规定：“立法机关——国会议长、副议长、议员和专门委员会主席的薪酬和福利应当由法律规定，在如此规定之前，由尼泊尔政府决定。”现在仍有由行政机关决定议员报酬的国家。如在尼日利亚，根据其宪法第七十条规定，议员薪酬由属于联邦政府部门的收入分配
和财政委员会决定。该委员会由主席和来自每州和阿布贾直辖区、总统认为其正直、具备相关条件和资历的各1名人员构成。
        各国宪法关于议员薪酬法律保留原则的规定，有以下三种情形：（1）一般法律保留。包括黎巴嫩、日本、新加坡、叙利亚、瑞典、阿尔及利亚、喀麦隆、南苏丹等国家。黎巴嫩宪法第四十八条规定：“议员的薪酬由法律规定。”新加坡宪法第六十七条规定：“国会议员的薪酬由立法机关以法律规定。”日本宪法第四十九条规定，“两议院议员得按法律规定，自国库接受相当数额的年薪”。日本《国会议员岁费、旅费及补贴等相关法律》据之对议员薪酬作了具体规定。（2）特定法律保留。这一情形又有组织法保留、财政法保留、选举法保留、基本法保留四种情况。一是法国、布隆迪、多哥、吉布提、几内亚、加蓬、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、塞内加尔等国家由组织法保留。法国宪法第二十五条规定：“议会两院的任期、议员名额、议员薪俸、被选举资格和不得兼任的情形，由组织法予以规定。”布隆迪宪法第一百五十三条规定：“组织法确定国民议会议员和参议员的津贴制度和禁止兼任制度，及其专门的社会保障制度。”二是刚果（金）等国家由财政法保留。刚果（金）宪法第一百零九条规定：“财政法规定众议员和参议员的津贴。”三是丹麦等国家由选举法保留。丹麦宪法第五十五条规定：“选举法规定，应向丹麦议会的成员支付酬金。”四是基本法保留。匈牙利宪法第
三章第四条第五款规定：“议员之法律地位及薪酬的具体规则，由基本法律规定。”（3）议会规定。包括西班牙、希腊、塞拉利昂等国家。塞拉利昂宪法第七十四条第四款规定：“议会议员得享有议会规定的工资、津贴、奖金、退休金以及其他福利。”在两院制议会国家中，议员薪酬有的由各自所属议院决定，有的则由议会全体会议决定。前者如西班牙宪法第七十一条第四款规定：“众议员和参议员的薪金由所属议院确定。”后者如希腊宪法第六十三条规定：“为履行其职责，议会议员有权接受国家的补助和业务经费;两者的金额由议会全体会议决定。”
        在议员薪酬法律保留事项上的规定最有特的是斯里兰卡宪法。其宪法第六十八条第一款规定：“部长、副部长和议员，包括议长、副议长和各委员会主席的薪金或津贴，应由国会通过法律或决议支付，该收入不应被国会会议或通过投票取消。”這一规定显示，国会通过法律或决议较之国会会议或投票更具有权威性，程序上很可能也更为严格。
        四、议员薪酬由国库保障
        议员虽有权获得薪酬，但薪酬的来源并非是无争议的问题，这涉及对议会性质的不同认识。按照议会委托说，议员各为其本选区选民的受托人，被选派到议会后，无言论、表决的
自由，其言行应受本选区选民的支配。相应的，议员在议会活动时代表选区利益，因而，议员的薪酬应由选区负担。但这一学说，在理论上具有不容忽视的片面性，在实践中也缺乏生命力。按照议会代表说，议员是全国人民的代表，而非本选区选民的代表，议会选举虽然分为若干选举区，目的只是为了选举方便，而非议员仅代表该选区选民。法国1791年宪法明文规定，议员是全体国民的代表，国民不得对代表给予任何委托。这一规定后来被移植到多国宪法中，成为现代代议制度的一大特征[5]。议员在议会代表全国人民利益行事，薪酬就应由国库支付。
        从宪法文本看，当今绝大多数国家采用议会代表说，议员薪酬由国库保障，具体包括四种情形。（1）美国、日本、列支敦士登、挪威、巴拿马、阿根廷等国家规定由国库支付。如前述美国宪法第一条第六款、日本宪法第四十九条的规定。（2）立陶宛、蒙古等国家规定由国家预算保障。如蒙古宪法第二十九条第一款规定：“国家大呼拉尔委员任职期间的工资从国家预算中支付。”（3）拉脱维亚、南非、塞浦路斯等国家规定由国家财政给付。拉脱维亚宪法第三十三条规定：“议会议员从国家财政中获得薪酬。”南非宪法第五十八条第三款规定：“国民议会成员的薪水、津贴由国家财政直接给付。”（4）塞舌尔等国家规定由统一基金负担。塞舌尔宪法第一百零五条第二款规定：“支付给国民议会议员的薪金、津贴或慰劳金应
由统一基金负担。”
        对于采用两院制的联邦国家，在代表联邦成员单位的上议院，其薪酬是否由联邦国库支付，各国做法有所不同。在美国，根据宪法第一条第六款的规定，参议员薪酬由联邦承担。就此问题，在美国1787年制宪会议上，会议代表麦迪逊和梅森曾指出，由各州支付议员薪酬有三个弊端：一是容易导致议员对各州产生不适当的依附;二是由于不同的州给议员提供不同的薪酬，议员之间会产生不平等的感觉;三是各州吝啬小气，可能把议员的薪酬降得很低[6]。而在德国和瑞士，参议员的薪酬则是由各州负担，这是基于参议员代表联邦成员单位利益而作出的选择。

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