西方议员专职制的借鉴
西方议员专职制的借鉴——兼论我国人民代表大会制度的完善
2011年01月20日08:05东方法眼张小海13192人次浏览评论0条字号:T|T
  【摘要】 专职代表制，是指代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其本职工作，享有职权并承担相应责任的代表制度，它与兼职代表制对应。本文运用比较法研究方法，在分析和借鉴西方经验基础上，阐述了我国现行人代会制度的弊端和人大代表专职化的现实困境，建议以构建人大代表专职制为核心进一步完善人民代表大会制度。
  【关键词】人大代表、专职化、人民代表大会制度
  引言
  人民代表大会制度，是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式。这一制度包括人民代表大会自身的组成、职权、运行程序以及人民代表大会与其他国家机关之间的关系。[1]人民代表大会制度既是人民当家作主的主要形式，又是我国的根本政治制度。
  2010年6月23日，四川省德江市罗江县全国首个专职人大代表产生了，作为全国首个专职人
大代表不论其成功还是失败，能迈出第一步其意义都非同寻常。人大代表的职业化、专业化是政治体制改革的关键点和突破口。我国目前的兼职代表制存在诸多缺陷，而社会的经济、政治和文化的发展也要求改革人民代表大会制度。人大代表专职化改革不是一蹴而就的，无论是选举方式还是其职责都还需要逐步推进。而相应地，西方各国的议会代表专职制度已经比较完备，值得我国在分析和研究基础上适当借鉴。
  一、西方议员专职制的实践
  虽然各国议员专职化的模式并非完全相同，但关于法律依据、代表人数、工作时间和职务保障的规定确是趋于一致的。
  （一）代表在任期间不得担任其他公职
  随着代议制度在大多数资本主义国家的建立，专职代表制也在各国广泛采用，在当代国会职能日益复杂化和专业化趋势下，各国有关代表专职的规定也日趋严格，几乎都用宪法和专门法律规定议员或代表在当选期间不得担任其他公职，甚至企业的职务。如法国《选举法》第133条规定了20种行政、司法部门的官员，不得在任何选区作为议员候选人，并且在他们
卸任后的一定时间内不得在其曾担任职务的选区当选；美国《选举法》规定，议员在任期内不能就任合众国管辖下的任何文官职务，而文官在任职期间也不能成为议员候选人，如要竞选议员必须辞去公职。。[2]
  （二）对议会人数进行限制
  根据国外的经验, 一院的议会保持在500人左右比较合适, 超过1000人开会讨论问题就比较困难。如美国国会下院是435人, 法国议会下院是577人, 日本众议院是512人, 印度下议院是544 人, 埃及议会是448人, 英国下议院是650人, 意大利众议院是630人, 墨西哥下院有400人。尽管这些国家人口、国土面积相差很大, 但议员人数却相差不是很大。[3]
  （三）议员履职的工作时间较长
  工作时间是衡量议员或代表是否专职化的一个重要指标。无论法律如何规定，都只具有形式上的意义，判断一个国家的议员是否属于专职关键是看议员在其职位上的工作时间如何分配。专职议员的工作时间主要由两部分组成，即国会开会时间和为选民工作的时间。对于开会时间，各国基本上都作了明确规定，如美国国会每次年会通常开会260天以上；法国每次
年会从10月持续至次年6月，共9个月；英国议会每次年会平均持续170天；德国议会仅大会的实际开会时间平均在17000多个小时，约合250多个八小时工作日。[4]
  年会之余，议员们的另一个重要任务是深入到选民中听取意见，而且所花费的时间相当多。据学者对美国419名众议员进行的调查，“平均每名众议员每年回到自己选区35次，逗留135天；近1／3的众议员每个周末都回到自己的选区。”[5]国会议员把所收集的意见反映到权力机关，使权力机关的各项决策更具针对性、科学性。
  （四）议员得享受较高的福利待遇
  在西方国家，专职议员的工资标准就是统一的，它与议员个人的经历无关。凡是实行议员专职化的国家都无一例外地规定了议员年薪。如美国议员的年薪是75100美元，英国议员每年12000英镑，荷兰下议员年薪为70000盾。从年薪的标准上看，这些国家议员的年薪与其他行业人员的年薪相比，都保持了较高水准。如美国议员的年薪就相当于行政部门副部长的薪水，而众议院议长的年薪与副总统、最高法院首席大法官大体持平。[6]
  二、现行人民代表大会制度存在的弊端
  （一）间接选举为主，直接选举为辅的选举方式削弱代表与选民之间的联系
  马克思、列宁的代议制理论在选举方式上主张直接选举，人民直接选举产生代表，对代表进行监督，而且随时可以撤换不合格的代表。世界各国议会基本上己实行了直接选举。由于我国人口基数大、地域辽阔、历史国情比较特殊等原因，我国目前还无法完全实现直接选举，只能实行直接选举和间接选举相结合、以间接选举为主的选举方式。然而，随着社会的发展，以间选为主，直选为辅的选举方式已越来越显示出它的弊端，如：层次过多的间接选举不能全面确切地表达选民意愿，同时会对选举权的普遍性和平等性造成损害；层次过多的间接选举必然模糊代表与选民之间的责任关系，削弱代表与选民的联系，选民往往对一个地区人大代表不了解，甚至不认识，使选民难以对代表实行直接监督，也就更难说罢免代表了。
  （二）人大代表兼职化、荣誉化
  我国宪法第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、年龄、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”也就是说，任何有政治权利的人只要具备
条件，不论职业，都可以被选为人大代表，且不脱离生产和工作。“由于实行兼职代表制，代表的选定不是从代表本身的角出发，而是根据其工作成绩和征之表现来决定”[7]，一般都是将各行各业的优秀人物作为人大代表的候选人。这些人当选为人大代表使人们甚至人大代表自身都产生了对代表意义理解上的偏差，把人大代表当作一种业务先进，工作成绩突出的荣誉，而没有真正将人大代表理解为国家权力机关的组成人员，没有充分意识到人大代表的法定职责。因为人大代表身份的荣誉性和法律赋予人大代表非经人代会许可不受逮捕或刑事审判得豁免权，一些人妄图利用人大代表的身份进行违法犯罪勾当而不受法律制裁。重庆“打黑”行动中，黑老大黎强就在法庭上强调自己当时是人大代表，把人大代表当初一种特权符号，念念不忘这个“护身符”。
  （三）人大代表人数过多、代表履职时间过短
  由于我国人口基数过大，人民代表也出现数量众多的现象。我国的全国人民代表大会代表人数逐年增多。1954年的第一届1226人，到了第十届，人数增加到2985人。拥有如此众多代表的全国人民代表大会会议每年举行一次，每次15天左右；全国人大常委会会议一般每年举行6次，每次4天左右。与世界各国议会会期相比，中国全国人大可以说是会期最短的。
  由于人数多和会期短，全体会议审议议案，代表根本不可能充分发表意见，大多数代表均没有在大会上的发言机会，因此只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案。这样虽然解决了时间问题，但不便代表们广泛、直接地交流，只能按地区划分小组在小范围内进行交流。同时，人大代表又大多来自工作第一线，本身工作繁忙，业余时间较少，导致有的代表对法案或议案中的情况还未来得及了解，更难以对提案或决议进行全方位审查和广泛调查、收集众意见，就要对国家重大事项进行投票表决，其结果可能是相当草率的。
  （四）强调代表的结构比例，代表的身份重于其议政能力
  我国人民代表大会注重代表的广泛性，在人大代表的选举过程中，注重各种代表的结构比例，如少数民族代表、女性代表、一线工人代表、军人代表的比例等等。以十一届全国人大组成人员为例，在2987名代表中，少数民族的人大代表411名，占代表总数的13．76％。各阶级、各阶层、各民族、各政党、各行业都有自己权益的代言人。这样广泛的代表性，有利于反映和集中人民众各方面的意见，同时也有利于人民代表大会代表人民的意愿行使国家权力。
  但有时为了达到比例，就硬性下达指标，指定人选，这样使选民对代表没有了挑选余地，
结果是：一方面选民对选举失去兴趣，另一方面选出的代表中有许多代表的政治素质、文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应，导致人大决策有时流于形式，以致人大代表被称为“橡皮图章”、“表决机器”；且大多数代表出于对国家、对党和政府朴素的热爱情感，认为只要是党和政府的提议，就应该坚决拥护，处于一种无所作为或盲从的心理状态之中。
参议员和众议员
  我国人民代表大会制度的弊端由此可见一斑。为改善现状，西方关于议员专职制度的构建对我国有一定借鉴作用。
  三、人大代表专职化的发展与现实困境
  早在90年代，学者们基于现实生活中我国人民代表大会制度的弊端就提出了人大代表专职化的构想；近年来，“人大代表专职化”逐渐被提上日程，而其中呼声最高的正是那些当选的人大代表。
  2002年．广州市人大代表工作理论研讨会上，有58位市人大代表及人大常委会工作人员就如何科学、理性地开展人大代表的选举及代表工作问题展开激烈讨论。芳村区人大常委会刘
燕芬提出了“要更好地发挥代表作用。必须实现部分人大代表专职化”的建议。2003年，新当选的159名十届全国人大常委会委员名单中．出现了19名“特别”委员，其中有来自政界的司局级干部和学界的知名学者。此后不久，他们中的10人遂即卸去了原有职务而将工作关系转到了全国人大常委会，只供职于人大常委会。十届人大一次会议期间，湖南省代表团向全国人大提交了一份议案，建议修改代表法，明确规定设立专职人大代表。[8]议案认为：“目前的兼职代表都有自己的工作单位和工作任务．人大会议结束后。各级代表都回到了自己的单位，没有更多的时间、精力和财力去体察民情、民意，了解本地区各方面的情况，全面履行代表职责”[9]。
  专职代表制的实施将使延长人大会期、精简代表数量成为可能。但现阶段，实行人大代表专职化面临以下现实困难也很多：一是，人大代表的数量过多，需要大笔财政资金，而我国本身政府公务就占用大量财政收入；二是，由于人大代表经选举产生，不能实行终身制，对于因年龄或落选而不能继续担任人大代表的，则必须建立相应的离职保障机制；三是，人民代表大会制度改革牵涉国家根本的政治制度，需要《宪法》等相关法律对推进代表专职化制度的法律保障，而这又将是一个漫长又艰巨的工作；四是，要处理好人大与党的领导、人大监督与“一府两院”权力行使的关系。在人大代表全部专职化、人大权力进一步“刚化”的情况下，
如何规范党委与人大的关系，使执政党的领导在国家权力机关中的地位得以有效体现，这是一个需要妥善处理的问题。否则，代表是否专职的实质性意义并不大。同时，人大对“一府两院”的工作进行监督的权力，需要细化操作规范。

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