后疫情时代全球减税趋势分析
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FEATURE I
后疫情时代全球减税趋势分析*
胡怡建熊惠君
内容提要：自2009年全球金融危机以来，投资、劳动供给和全要素生产率等影响经济增长的长期
驱动因素的驱动力均有所减弱，2020年新冠肺炎疫情的暴发，又给全球经济带来了更大冲击。为应对
疫情冲击的负面影响，世界各国（地区）实施了大规模减税增支的积极财税政策和宽松货币政策。本文
通过梳理各国税收实践经验，认为进入后疫情时代，全球减税趋势不会改变，但鉴于财政压力的持续加 大，减税政策应由总量性减税更多地转向结构性减税，并对我国如何更好地运用财税政策，以应对经济
环境变化带来的挑战提出相应建议。
关键词：新冠肺炎疫情财税政策减税税收改革趋势
中文分类号：F812.42文献标识码：A文章编号：2095-6126(2021)05-0003-08
2020年新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情全球蔓延以来，世界各国普遍实施了规模较大的 积极财税政策和宽松货币政策，以应对疫情期间经济 停摆带来的负面影响。随着疫情逐步得到控制以及经 济逐渐回暖，全球经济开始进人后疫情时代，但由前 期减收增支措施引发的财政赤字增加、政府债务高企 等矛盾愈发明显。全球减税趋势是否会因持续显著的 财政压力而有所改变？本文梳理了世界各国疫情期间 税制改革举措，分析了部分国家2021年财税改革计划 以及学界和国际组织的研究成果，认为全球减税趋势 大体上不会有变，但由于后疫情时代财政压力增大，减税步调会有所放缓，减税方式将从总量性减税更多 地转向结构性减税。
―、新冠肺炎疫情加剧全球经济衰退
经济增长的长期驱动因素主要是投资、劳动供给 和全要素生产率。自2009年全球金融危机以来，影响 经济增长的长期驱动因素的驱动力均有所减弱。从投 资来看，全球投资增速从2000年至2009年期间3.3%的平均水平降至2019年的2.5%，全球潜在产出增长率 平均水平也从2000年至2009年期间的3.3%降至2010 年至 2019 年期间的 2_5%( World Bank,2021 )。2019 年，世界经济体中的三分之二和新兴市场国家中的四分之 三，投资增长率均低于2000年至2009年期间的平均 水平（World Bank, 2019a)。从劳动供给来看，受新兴 市场和发展中国家劳动年龄人口下滑影响，2010年全 球劳动年龄人口增长开始放缓（World Bank, 2018a)，劳动年龄人口带来的劳动生产率收益相应减缓，进而 影响部门间的资源再配置（Dieppe&Matsuoka, 2020)。截至2018年，发达经济体、新兴市场和发展中经济体 的劳动生产
率增速分别从2001年至2010年期间的1.0% 和 4.1% 放缓至0.8% 和 3.5% (Dieppe, 2020 )。从全要 素生产率来看，随着预期寿命、学校成绩和入学人数 增长趋于平稳以及全球价值链的成熟，全要素生产率 和资本对经济增长的驱动也开始放缓（Dieppe, 2020 )。全球经济在经历了 2010年至2019年期间的生产率增 长放缓和投资疲软之后，又遭遇新冠肺炎疫情冲击。疫情不仅阻断了人际互动进而影响正常的经济活动，
*本文为国家社科基金“美国特朗普政府税改政策取向.国际影响和应对研究”（课题编号18B JY220)的阶段性研究成果，并受“上海财经大学中央高校基本科研业务费专项资金”资助。
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2021年5期丨4hi f t 收
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还导致大规模的教育中断，延缓了人力资本积累进度。后疫情时代经济增长和政策的不确定性，又进一步抑制 了投资，从而对全球经济造成了重大干扰。与以往经济 危机一样，新冠肺炎疫情预期会对全球经济活动和人均 收人产生长期的不利影响，加剧全球潜在产出增长放缓 趋势。除非有实质和有效的改革，否则全球经济将走向 另一个令人失望的10年（World Bank,2021 )。
从影响的广度、深度和反复程度来看，新冠肺炎疫 情对全球经济的影响无疑是巨大的。World Bank(2021 )指出，此次疫情暴发后，约30%的新兴市场国家和发 展中国家的人均收人退回至10年前水平；50%以上 的新兴市场国家和发展中国家的人均收人退回至5年 前水平。预计到2021年，全球生活在贫困中的人数将 比新冠肺炎疫情前增加1亿多人，不仅使得减贫成果 付之一炬，还增加了社会不平等（World Bank, 2020h ; Lakneretal.,2021 )。受新冠肺炎疫情的影响，2020年4 月至7月，近100个国家（地区）平均约有60%的家 庭收人锐减，其中，教育水平低的家庭面临更大的失 业风险。在一些国家（地区），新冠肺炎疫情对低收人 工人（非正式就业人员、妇女、移民和低技能劳动者）的打击尤其严重（World Bank,2021 )。
World Bank (2021 )认为需要采取更多行动，推动 经济恢复强劲的长期增长，但各国（地区）的优先次 序将因其特点而有所不同。具体包括：（1 )在财政状 况吃紧的国家（地区），应优先实施最紧迫、成本效益 最高的改革措施，避免财政支出结构固化，确保未来 增长。在提高政府收人方面面临长期挑战的国家（地 区），可以优先考虑国内资源调动（Kose et al.，2020h)。
(2)在电力或电信等基础设施服务供应不足以及财政状况疲弱对经济复苏构成压力的国家（地区），可优 先推动促进竞争或提高效率的改革（Rownherg&Fay, 2019)。（3)在制度薄弱导致疫情对本地经济造成损害 的国家（地区），改善治理、加强政府效率和建立信任 的改革可能是优先事项（Loayza et al.，2020 )。（4 )在经 济严重依赖个别部门的国家（地区）—无论是旅游 业、制造业还是出口行业——可
以推行多元化计划（Gill etal.，2014)。（5)因缺乏远程学习条件而导致教育中断 的国家（地区），可以优先考虑加大数字基础设施投资 以提升教育水平（Azevedo et al.，2020 )。（6 )面临气候 变化损害风险特别大的经济体，特别是小岛屿经济体，可能需要通过优先提高气候恢复力’投资，防止气候变 化加剧疫情损害（Rozenberg&Fay,2019 )。（7 )因严重 的体制缺陷和财政资源匮乏，脆弱国家（地区）面临 的风险更大，需要对其在经济复苏和恢复和平方面加 强国际支持（World Bank,2018b)〇
二、各国应对新冠肺炎疫情的积极财税政策
新冠肺炎疫情暴发后，为阻断病毒通过人与人、食 物冷链等渠道在全球进行快速传播，各国（地区）纷 纷采取“封城”等行政手段来控制病毒传播速度，降 低新冠病毒对人体的危害。同时，加大对新冠病毒感 染者救治的财政资金投人，及时给予企业、个体经营 者等微观经济主体财税支持，力度前所未有。经过各 国（地区）政府协力合作，新冠肺炎疫情在一定程度 上得到控制。从OECD和World Bank最新发布的一系 列以新冠肺炎疫情影响为主题的研究报告来看，2020 年第3季度新冠肺炎疫情对经济的负面影响已有所缓 和，复工复产势头趋好，经济复苏迹象明显（见表1 )。
表12019年一2020年主要经济体GDP季度环比变化 单位：％主要经济体
2019 年2020年
第1季度第2季度第3季度第4季度第1季度第2季度第3季度第4季度OECD0.60.40.40.2-1.9-10.49.30.9
欧盟0.60.30.30.1-3.3-11.211.6-0.5
欧元区0.50.20.20.1-3.8-11.612.5-0.7
G200.80.80.50.3-3.2-6.67.8  2.1资料来源：OECD. G20 GDP ConUnues 丨〇 Grow in the Fourth Quarter of 2020, although a丨 a Slower Pace[EB/()L】.(2021-03-15)[2021-04-03].ht丨p://www.
1用于描述和评价一个系统适应气候变化、应对极端事件和气候灾害的能力。
W h税收2021年5期
FEATURE I
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目前，新冠肺炎疫情在一定程度上虽已获得控制， 但新冠病毒已出现多种变异，疫苗接种进度也比预期 进展缓慢，加之已治愈病人“复阳”以及无症状感染 者潜在传播等原因，使疫情持续时间远超预期，疫情 较为严重的部分地区再次开始实施紧急“封城”措施。
World  Bank  ( 2021 )预测，新冠肺炎疫情可能会留下持
久的经济和金融伤疤，其造成的全球经济衰退程度将
远超两次世界大战和大萧条的影响。在过去的2020年， 世界各国（地区）纷纷采取了积极财政政策和宽松货
币政策来帮助企业和个人度过危机。通过政策梳理， 本文发现，“减税”与“降准”是疫情期间各国（地区） 普遍采取的两大手段。
在货币政策方面，下调基准利率是各国疫情期 间普遍采取的货币调控措施。如美联储2020年3月
包括加大财政贴息和财政补贴力度，削减个人所得税、 企业所得税、社会保障税（费）、增值税和消费税等主 要税种的税率，扩大税收抵免和税收扣除的范围，实 施延期纳税等（见表2 )。如阿根廷2020年4月起对孤 儿及18岁~ 65岁之间没有正常收入的未注册工人提 供1万比索的财政补助。土耳其对诸如零售业、住宿 和餐饮、物流运输等受疫情影响较大的行业提供了为 期6个月的增值税延期纳税。韩国小型企业纳税申报 期限最长可延长9个月，地方税的申报缴纳期限最长
可延长1年；对报废使用年限满丨0年以上的机动车而 购置新车的，减征70%机动车消费税，个人购买机动 车减征50%消费税。显然，受新冠肺炎疫情影响，各 国（地区）2020年普遍采取了力度大、范围广
的积极 财税措施。但在经济情况不乐观的背景下，实施为期
表2
部分国家（地区）应对新冠肺炎疫情财税政策措施情况表
财税措施
国家（地区>
政策时效 (月}财政财政补助阿根廷、澳大利亚、加拿大、英国、韩国、日本、马来西亚、德国、新加坡  2 ~6补贴
财政贴息曰本
—公司所得税澳大利亚、奥地利、丹麦、韩国、荷兰、马来西亚、美国、葡萄牙、斯洛伐克、土耳其、
西班牙、印度尼西亚、智利
1 ~ 12延期
纳税
个人所得税澳大利亚、奥地利、波兰、荷兰、加拿大、美国、捷克、斯洛伐克、泰国、土耳其、 印度尼西亚
2 ~4增值税澳大利亚、奥地利、丹麦、荷兰、斯洛伐克、希腊、印度尼西亚、英国、越南、智利、 罗马尼亚、土耳其
1 ~6社会保障税（费）
波兰、丹麦、俄罗斯、哈萨克斯坦、荷兰、柬埔寨、希腊、摩尔多瓦
2 ~4税收
税费
减征和免征
阿根廷、澳大利亚、奥地利、韩国、柬埔寨、卡塔尔、库克岛、马来西亚、摩尔多瓦、 斯洛伐克、英国
2〜12
减免
税率下调
巴西、智利、哈萨克斯坦、摩尔多瓦、挪威、塞浦路斯、泰国、土耳其、希腊
3 ~6
防疫物资供应或进口临时
免税
巴西、保加利亚、波兰、俄罗斯、柬埔寨、卡塔尔、圭亚那、罗马尼亚、尼日利亚、欧盟  3 ~7扩大税前加计扣除
澳大利亚、智利、丹麦、马来西亚、美国、斯洛伐克、泰国、新西兰、  3 ~ 12税收抵免库克岛、美国—税收返还
德国、尼日利亚
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资料来源：根据荷兰国际财政文献局（丨B F D )、各国财政部网站，税务局网站、政府网及各国际组织网站相关信息整理=
3日宣布将联邦基金利率目标区间下调50个基点到 1% ~ 1.25%, 2020年3月15日又宣布将联邦基金利
率目标区间下调100个基点到0% ~ 0.25%。巴西中
央银行于2020年5月和6月连续两次降息75个基点， 将基准利率从3.75%降至2.25% ; 2020年8月5日又 降低25个基点，将基准利率从2.25%降至2%。
在财税政策方面，各国（地区）普遍采取的手段
不短的大幅度减税政策无疑会加剧政府财政资金紧张 的现状。
为助力企业纾困，各国（地区）相继实施的大规
模减税政策使政府收人大幅减少；与此同时，为做好 疫情防控，大量的财政资金投人又使得政府支出大幅 增加，从而导致债台高筑，赤字率上升，财政风险加大。 因此，随着疫情逐渐得到控制，经济稳步回暖，在货
INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA
2021年5期丨4啄税收
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币政策方面，应逐步收紧降准等货币政策措施，以防 止政府资产负债表恶化，降低长期低利率环境下杠杆 的累积风险（IMF, 20200。然而，随着央行从危机管 理转向支持复苏，名义短期利率可能会在数年内保持 在接近于零的水平，造成实际利率显著为负的时间延 长（Henneberg&Mann,2020 )。在央行提供进一步支持 的空间有限以及货币政策日益受到限制的情况下，财政政策仍肩负着提振经济的使命，政策制定者需要考 虑让财政政策在促进宏观经济稳定方面发挥更大作用。随着危机消退，政策制定者需要平衡不断增长的巨额 债务和过早实施财政紧缩导致经济放缓的风险（World Bank, 2021 )。因为长期的经济疲软可能引发一波破产 潮，银行资产负债表可能进一步受损，各国（地区）政府可能无法继续提供支持；而且，在某些情况下，暂时的失业和企业倒闭可能会变成永久性的常态。
而对于美国而言，约瑟夫•拜登的增税计划也引发了全球高度关注，但从美国税收政策中心（Tax Policy Center)和税收基金会（Tax Foundation)发布有 关研究报告显示，拜登的增税方案似乎并未获得大多 数美国经济学家和政治家的认同。美国前总统奥巴马 的高级经济顾问杰森•福尔曼（Jason Furman)、美国 前财政部长拉里•萨默斯（Larry Summers)以及美国 现任财政部长珍妮特•耶伦（Janet Yfillen)均表示，
后 疫情时代政府可能会通过增税或削减开支来降低联邦 赤字，这会减缓经济增长，其实，减少赤字最健康的 方法是刺激经济，需要在经济放缓的情况下更为积极 的财政政策。2
由于大多数经济体仍远未发挥其增长潜力，可能 需要进一步的财政支持，以支撑可支配收入的持续增 长，避免脆弱的经济复苏“脱轨”风险加剧（Casadoet al.,2020; IMF,2020c;Stone,2020 )。而当失业率上升时，财政乘数 3就会很高（Auerbach &Gorodnifhenko, 2015; Berge，De Rifldw&Pfajfar，2020 )。政策制定者可以考虑加强“自动稳定器”（automatic stabilizer)的作用，例 如，通过永久采用短期芏作计划4以最大限度地发挥财 政支持的效力。随着财政当局逐渐将注意力集中在促 进复苏上，支出可以重新优先用于具有高长期财政乘 数的领域，包括基础设施和公共教育投资（De Rklder, Hannon&Pfajfar2020 ;Ramey2020 )〇
三、后疫情时代减税由总量性为主向结构性为主转变
基于全球经济衰退现状，从全球税制变动情况、部分国家（地区）发布的2021年经济或财税计划，以及经济学家和政治家的分析来看，全球减税趋势不会 改变。但鉴于新冠肺炎疫情带来的财政压力，部分国 家（地区）减税步调会有所放缓，由总量性减税更多 转向结构性减税。未来结构性减税主要是调减企业所 得税、个人所得税、社会保障税（费），小幅调增流转税，清理规范税收优惠，增加低收人体税收抵免以及研 发加计扣除，并加速推动数字经济征税。
(一）减税趋势不变，结构性减税为主
依据税负转嫁的难易程度，可以将税收分为直接 税和间接税。通常情况下，直接税的法定税负归宿等 同于其经济归宿，增税会引发微观主体的强烈“痛感”；而间接税的法定税负归宿与其经济归宿不同，增税引 发的微观主体“痛感”不如直接税显著。因此，在各 国财政愈发吃紧、经济受疫情影响较为严重的大环境 下，降低直接税、小幅提升间接税的结构性减税方式 将是后疫情时代大多数国家（地区）的最佳选择。而 这一判断可以从后疫情时代各国陆续发布的一系列税 收调整举措得到印证。
一方面，调减企业所得税税率仍是后疫情时代全球 减税的一大趋势，但减税步调可能会有所放缓。税收基 金会2020年12月发布的《2020年全球公司税税率》5研究报告显示，过去几十年全球和区域企业所得税最
2 Howard Gleckman.Should We Worry about the Ixing-Term Federal Debt in an Era of Low Interest Rates?[EB/O L].(2020-12-07)[2021-03-30].
w w /taxvox/should-w e-w orry-ahout-long-term-federal-debt-era-low-interest-rates.
3财政乘数是用以衡1：政府财政收支与国民收人之间关系的一种比值，即因政府财政支出或税收收入增
加（减少）而引起的国民生产总值或国民收人的变化，包括财政支出乘数和税收乘数。其中，税收乘数表示的是因政府税收增加（减少）而引起的国民生产总值或国民收人减少（增加）的倍数。
4与长期固定工作计划相比，短期工作^•划是经济形势欠佳情况下的一种临时就业渠道，如零工经济。
5 Tax Foundation.Corporate Tax Rates around the World, 2020[E B/O L].(2020-12-07)[2021-03-30]./corporate-tax-rates-
around-the-w orld-2020/.
高法定税率平均水平呈下降趋势。2020年，223个税收 管辖区中有10个国家（地区）调整了企业所得税法定 税率。其中，1个国家（密克罗尼西亚）提高了最高企 业所得税税率，9个国家（地区）f i降低了企业所得税 税率。一些国家（地区）按照原计划下调企业所得税 税率。如法国2020年企业所得税税率下调约3个百分 点至32.02%, 2022年将进一步下调至25.83% ；瑞典拟 将企业所得税法定税率从2020年的21.4%下调至2021 年的20.6%。也有国家下调步伐放缓，如荷兰未按照原 定计划下调企业所得税法定税率至22.55%，目前企业 所得税法定税率仍保持在25%水平，但2021年计划会 下调法定企业所得税税率至21.7% (原定为20.5% )。
另一方面，为了应对疫情下的财政压力，部分国 家（地区）调增了流转税税率。如沙特阿拉伯财政部
宣布，作为应对新冠肺炎疫情措施之一，从2020年7 月1日起将增值税税率从5%提高至15%。博茨瓦纳从 2021年4月1日起将增值税税率从12%提高到14%, 以弥补新冠肺炎疫情对其旅游业和采矿业造成的税收 损失。哥斯达黎加税务局规定，自2021年4月1日起, 对烟草和烟草制品征收的消费税税率从每支24.18克朗 提高到24.28克朗。7
此外，在外需受阻的情况下，提振内需将是各国活力和促使韩国在全球经济中的地位更加领先。在降 低投资风险方面，将采取长期股权投资税收减免、租 赁住房财产税和资本利得税减免等措施。在促进消费 方面，对家庭消费支出超过上年5%以上的家庭，就 超出部分给予5%的所得税特别扣除，扣除上限为100 万韩元；汽车购置税减征30% ；对购买节能家电给予 20%的退税。在鼓励投资方面，允许2021年设备投资 的初期折旧率提高至75%。在稳定就业方面，2021年 将临时扩大创造就业税收优惠措施，对因新冠肺炎疫 情陷入财务困难企业给予资本利得税4年延期纳税和3 年分期纳税优惠。在促进数字经济发展方面，对5G设 施投资的税收抵扣率提高2个百分点等。8
(二）推进数字经济征税，缓解财政压力
伴随着大数据、云计算、物联网和人工智能等数 字技术的迅速发展，人类社会进人数字化时代，数字 经济的体量和占GDP的比重也日益增大（见表3)。大 数据背景下，数据创造能力、传输能力均大大提升，致使数据和农业经济时代的“土地”和“劳动力"、工 业经济时代的“技术”和“资本”一样，具备生产要 素特征。数据已然成为数字经济时代的关键生产要素，同时是数字经济最基础的要素。
后疫情时代，随着数字服务业在全球经济中的重
表3 2019年五大洲数字经济绝对规模和相对规模
地区数字经济规模（万亿美元}数字经济规模/GDP数字经济埔速
美洲13.553.5%7.5%
欧洲7.2436.5%10.0%
亚洲9.0932.6%11.1%
全球金融危机时间大洋洲0.2917.7%12.1%
非洲0.0617.3%10.5%
资料来源：数字经济研究发展研究小组，中国移动通信联合会区块链专委会，数字岛研究院.中国城市数字经济发展报 告[EB/OL]. (2020~05-09)[2021-03-30】.www.cbdio/BigData/2020~05/09/content_6156160.htm.
促进后疫情时代经济发展的重要驱动力，税收激励以 刺激居民消费将是重要的财税支持手段之一。如20
20 年12月17日韩国财政部发布的《2021年经济政策》强调，2021年韩国政府将致力于快速有力地恢复经济要性不断增加，各国（地区）相继开征数字服务税，将推进数字经济征税视为筹措财政资金、缓解财政困 难的新办法（见表4 )。如自2020年1月起，奥地利对 全球收人在7.5亿欧元（约合8.4亿美元）、国内收人
6亚美尼亚，比利时、哥伦比亚、法国、法属波利尼西亚、格陵兰岛、摩纳哥、多哥和津巴布韦。
7作者根据IB F D资料整理。
8 Ministry of Economy and Finance of the Republic of Korea.2021 Economic Policies[EB/O L].(2020-12-17)(2021-03-30].kr/
po/selertTbPressCenterDtl.do?hoardCd=N0001&seq=5033#fn_download.

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