重庆市1945年疫情防控的历史回溯及政策启示
锦州医科大学学报（社会科学版）
第19卷第3期【摘要】1945年，时处抗战大后方的重庆爆发了严重的疫情。为了防控疫情，重庆市政府组织建立防疫委员会负责领导和指挥防疫工作，随后在全市范围内展开疫苗的扩大注射工作，并成立专业的卫生队伍，施行严密的交通检疫工作，举行大规模的防疫知识宣传运动，这些举措注重采取强制措施的同时增加社会参与，并以多样化宣传方式推动并巩固政策效果，体现了行政干预与社会动员的有机结合，使防疫工作取得了一定的成果。但同时也因存在卫生行政部门人力资源不足、政策执行不力、形势估计不足和宣传效果不佳等问题，造成疫情防治效果未尽如人意，这些经验也为今天的传染病防治政策的制定与实施提供了宝贵的历史借鉴。
【关键词】；防控政策；经验教训；重庆【中图分类号】R197【文献标识码】A 【文章编号】2096-3068（2021）03-0033-05
重庆市1945年疫情防控的历史回溯及政策启示
陈倩1，冯磊2
（1重庆医科大学公共卫生与管理学院，重庆400016；2重庆医科大学马克思主义学院，重庆400016）
Vol.19No.3
【收稿日期】2020-12-15【基金项目】本文系重庆市社会科学规划项目“基于契约治理的中国家庭医生签约服务立法创新研究”（编号：2018PY11）、2019年度
教育部人文社会科学研究一般项目“契约治理视角下家庭医生签约服务的合同责任与规制机制研究”（编号：19YJA820009）、2020年度重庆市教育委员会人文社会科学研究一般项目“抗战时期重庆公共卫生应急管理制度建设的历史经验及当代启示（1938-1945）”（编号：20SKGH025）的研究成果。
【作者简介】陈倩，女，1993年，贵州安顺人，行政管理专业硕士研究生。【通讯作者】冯磊，男，1978年生，山西太原人，法学博士，教授，硕士生导师。
“传染病在历史上出现的年代早于人类，未来也将会和人类天长地久共存。而且，它也一定和从前一样，是人类历史中的一项基本参数以及决定因素。”[1]1937年至1946年的十年间，重庆市人口剧烈增长，从475968人增加到1245645人。[2]人口的大量涌入，日机的不断轰炸，卫生设施的不足，致使难民流离失所，疾病载道。1945年，重庆市暴发了抗战以来最严重的疫情，从6月份开始流行，直到10月份才基本上得到控制。[3]
以史为鉴可以知兴替，本文将以重庆市卫生志及卫生防疫志、重庆市档案馆所藏书信档案以及重庆市图书馆馆藏《新民报》为基础资料，对1945年重庆暴发期间的防治策略和管理手段进行研究和分析。
一、严重的疫情
1945年，重庆市经历了一个布满阴霾的流年，6月17日的《大公报》上记载：“临江门丁字口街码头，原有力夫300人，近因流行，死亡计达100余人，尸体狼藉，秽气四溢，人皆掩鼻过之。”[4]沙坪坝区“全区流行，磁器口地区男女老少皆有病，有的全家染病，死者甚多。街头巷尾，望山钱高挂，黄纸满天飞。”[5]此次疫情日趋严重，蔓延极广，市、郊及北碚等地区皆普遍发生，患者甚多，死亡巨甚。7月18日《新华日报》上载道：“全市因而死的死亡率，迄今无人能有统计，但棺材店确实生意大发，一口薄棺材，开口就是五万元”。[6]
是年，疫情从云南、陕西两地传入四川，后经沪县（今泸州）、内江传入巴县白市驿、青木关、新桥、北碚等地区，最后在城区大面积传播蔓延。[7]首例患者于6月3日出现在巴县白市驿镇后，疫情蔓延便一发不可收拾。[8]6月全市患者共700余人，死亡逾200人。[9]与6月份相比，7月份疫情并未得到控制，7月重庆市的患者住院人数为1205人，死亡218人，[10]患者基本上都是20～59岁的成年人。[11]8月疫情发展相较于6月及7月有平缓的趋势，从8月1日开始至
11日止，全市共发现患者212人，死亡31人。[12]综上，6～10月，住各院患者为2922人，死亡率达16%。
二、防控措施及策略
1.行政干预。第一，成立防疫机构，开展防疫工作。重庆市政府于16日在《新民报》上发表声明：“本市
已发现，为防止蔓延，请各医疗卫生机关、团体定于19日在市政府举行扩大防疫会议，讨论关于防疫的各项应急措施以及强迫注射疫苗问题。”并在19日的扩大防疫会议上成立了防疫机构即市郊防治委员会，负责具体的防疫事务，由重庆市市长贺耀祖担任主任委员，内政部卫生署长金宝善、军政部军医署长林可胜担任副主任委员。委员会下设检疫、防疫、医疗、清洁、消毒、总务6组，各小组各司其责，共同开展防治工作。[13]政府当局也开始关注全市的公共卫生工作开展情况，加强卫生管理工作，“本局会同防治委员会办理关于取缔路旁冷食摊贩、检查饮食商店、清除污水死鼠等，经与警察局密取联系，分别办理除向督促切实推行外，准函前后相应复请。”[14]
第二，扩大防疫注射，控制疫情发展。增设临时疫苗免费注射点，以提升防疫注射的速率，同时采取多渠道注射方式，扩大注射范围。1939年起，每年4月中旬，重庆市夏季防治委员会将公布这一年度的疫苗注射实施办法，5月初开始进行全市疫苗免费注射工作。1945年5月，卫生局依惯例开展疫苗注射工作一个月后，仅完成注射2200人，6月份全市流行后才开始扩大注射人数，但收效甚微。[15]当时的重庆市人口总数超过10万人次，而已经完成疫苗注射的居民仅占全市居民的2%不到。为了快速增加疫苗注射人次，防治委员会在区境临时防疫医院与区内的医疗机构设立接种点9个，[16]同时，企业及商业团体内部也在积极鼓励动员员工就近注射疫苗。“近日渝市流行，自宜预为防范该栈员工应从速注射防疫针，希即分别向附近卫生医所予以注射”，各检疫所门前堵满了等待注射的市民，检疫所工作强度之大空前未有。
第三，组建专业队伍，专责治理环境。防治委员会临时组建了大批不同分工的专业防疫队伍：一是强迫注射队。疫情出现后立即组建强迫注射队17队，每队1名医生协助，挨户到全市市民家中、街头及人员密集的地方检查市民是否已经注射疫苗，并对未注射者进行强迫注射。[20]二是担架队。为保证患者被及时送往医疗机构，防止其在去往医疗机构的途中再次将病菌传染他人，每区组建担架队，协助警察将患者送治及隔离。三是消毒队。消毒大队除对市郊的水井进行消毒，还需挨户到市民家中指导饮水消毒。四是清洁队。清洁队对市内街道、公共厕所进行清扫以保证重庆市清洁。
第四，实施交通检疫，严防疾病蔓延。1945年，重庆市铁路、航空交通较为发达，为传染病的跨地区及大范围流动提供了有利的条件。1930年，卫生部就意识到交通传染的严重性并制定了《传染病预防条例》，1941年，重庆市在《传染病预防条例》的基础上制定了《防治办法》，对检疫工作的开展方式，以及检疫站的设置及关闭的情形，均作出了较为细致的规定。1945年暴发后，为了防止疾病蔓延，卫生当局沿用《防治办法》对市区各交通要道施行交通检疫，扩大检疫范围。检疫站对来往旅客进行检查，有吐泻症状的及未携带疫苗注射证的旅客均不能乘坐车船或入境，每个检疫站都可以为未注射疫苗的来往旅客免费注射疫苗。
第五，设置上报制度，掌握疫情动态。想要确定患者的具体位置，必须勒令最有可能接触患者的一方将染疫情况及时上报给当地卫生行政部门，卫生行政部门收到报告后进行统计，同时根据实际情况对防疫工作进行有效部署。1930年的《传染病预防条例》将疫情报告的义务人确定为医师、家属、旅店及
车船之管理人，以及一切公共处所之监督人或管理人，除医师需在12小时内向患者所在地之管辖官署报告疫情外，其余义务报告人均需在发现患者后24小时内报告疫情。1945年暴发之际，卫生当局特意令各医疗机构或商业医师在遇患者后，均须在4小时内以最快的方式将疫情上报卫生局，并由重庆市防治委员会对患者的信息进行登记，卫生局接到报告后立即派医务人员前往调查并施行消毒、办理预防工作并接走病人，对患者进行隔离，并对体内病毒进行检验。除收治患者需要上报卫生局外，患者死亡后各区保保长须填报病人死亡报告单。[23]
2.社会动员。在环境卫生恶劣、医疗设施极度匮乏、医务人员紧缺以及国家财政入不敷出等问题并存的严峻条件下，的暴发对民众及政府而言无疑是雪上加霜，单纯依靠行政部门力量难以开
展防治工作，将社会力量纳入防疫战中，并发挥其各自优势和功能，既能减轻行政部门在防疫工作上的负担，也弥补了行政人力及物资资源紧缺的缺陷。
第一，加大宣传力度。防治工作扩大会议结束后，有关防疫的知识开始以多种多样的形式出现在民众的视野中。例如，在人员密集场所张贴预防须知；将通俗易懂的预防手册、刊物发到市民手里以供学习；邀请卫生界知识分子，通过广播站对市民进行预防知识普及；录制预防宣传片，到各地进行放映；组织卫生宣传队，到各码头、街头及人员集聚的公共场所进行预防宣传；学校组织学生到市郊进行防疫宣传；保长每天去主管区域内对市民进行防疫宣传；举行不同行业的卫生竞赛等。
防疫宣传内容科学，生动详尽。例如，夏令卫生运动委员会印发的防治须知中就写道：“一、预防办法：1、不喝生水；2、不吃露天摊贩食品；3、不吃苍蝇爬遍的食物；4、要注射预防针；5、不要和病人接触；6、病人即送入医院隔离。二、饮水消毒：本局备有消毒水，做饮水消毒之用。需要者可自带玻璃瓶来局免费取用，或交瓶款125元。三、病人呕吐物及粪便处理：可自备市售生石灰块，撒布于病者粪便或呕吐物上。”除此之外，教育局亦多次向各级学校强调防疫的重要性，并颁布预防办法，“在校学生应立即注射防疫针，并应切实注意环境卫生、饮水消毒及利用集会时间对防疫知识详加讲解，劝说学生不吃生冷，不食不洁之物。如有寄宿学生，即行分食所用碗筷，一律就餐前用沸水蒸煮，以杜传染，已在校内发生病症，立即隔离。”
第二，改善环境卫生。可以通过水、食物、生活接触和苍蝇等不同途径进行传播和蔓延，其中水中的作用最为突出，1854年在伦敦、1892年在汉堡、1908年在彼得堡以及19世纪在加尔各答的多次流行都证实了水污染的严重性。证实重庆市郊患者确系饮水不洁染上病菌后，防治委员会立即成立消毒大队，对市郊的水井进行消毒，以消除病源。另外，居民可以免费到各地区防疫委员会领取消毒水，在家中对饮用水进行消毒。同时，夏季酷暑难忍，市民有在路上就近饮用河水、井水以解渴的习惯，为避免市民饮用不洁水源从而扩大传播的范围，夏令卫生运动委员会在市外设立茶站，为来往市民提供洁净的饮水以解渴。
民国初期，城区厕所甚少，僻静街巷到处便溺，臭气熏人。市民家中常设“尿罐”在室内大小便，这样的
生活方式大大增加了室内苍蝇的数量，苍蝇爬食粪便后易通过接触食物传播。1930年，市政府就开始进行粪便管理工作，对城市内的粪便进行统一收取集中处理。1943年，市政府公布“重庆市制定每保自筹经费建一公厕实施办法”，各保按照人口数确定修建厕所，至1945年4月，城区各保修建公厕增至128座。大量修建的公共厕所将粪便集中到了某几个集中区域，在一定程度上改善了市区的公共卫生现状，但公共厕所的卫生问题再次成为市区亟需解决的麻烦，虽有清洁队负责对公共厕所进行清理，但市区公共厕所依旧污垢不堪，滋生了大量的蛆虫及苍蝇。《新民报》在7月3日的报道中提到：“公共厕所脏乱不堪，
多，卫生局令清洁队及时处理，并定期派员巡视卫生情况。”同时警察局组织全市进行清洁大扫除，以为市民提供一个清洁、卫生的生活环境为目标，街头巷尾、偏僻市区及各码头由工务局勤加扫除并经常举行清扫运动。
第三，增设医院。1945年，重庆市各种卫生机构多达54个。其中主要医疗卫生机构总数为37个，分别为12所公立医院，8所私立医院，诊疗所与卫生所共14个，灭鼠工程队1个，卫生稽查队1个。除了主要的医疗机构外，卫生局与委员会还发动民间团体于城区江北、南岸先后成立五所传染病医院和9所临时医院以及1所劳工时疫医院。传染病医院分别在南岸、江北两处各设立一所，其余三所分别
位于城内及近郊，每所传染病医院设立100张传染病患者床位。临时医院于7月17日全部投入使用。在行政部门的积极协调下，医学院校派遣医务人员协助重庆市建立临时医院，社会团体出资主办时疫医院，民营企业家捐款帮助政府建立医疗机构、购买医疗设备及物资，医院的增加大大提高了防治工作的成效。
第四，寻求国际帮助。为有效控制疫情，我国曾多次向国际联盟卫生组织提出援助请求。当疫情至7月底尚未得到有效控制之际，在市卫生署请求下，联合国善后总署、联合国卫生总署陆续加入到严峻的防治工作中。例如，联合国善后救济总署派遣专家10名来渝协助防治及组建细菌检验室，开展对弧菌及药物的研究；重庆市长期停水，自来水供应不足，联合国善后救济总署特派卫生工程专家前往重庆协助设计重庆市自来水扩充工程，以满足重庆市市民用水需求。6月份彻底结束疫情
三、防控策略的经验总结及启发
1.注重行政强制性措施。行政部门主导的强制性措施和指导性措施，是开展防疫工作的一体两翼，相辅相成，不可或缺。指导性措施是行政部门通过多种宣传手段，对预防、患者送医等知识进行普及，以指导民众实施自我防疫，降低患病及死亡概率的措施总称；而强制性措施是行政部门依据传染病防治的策略及迫切需要，对居民采取疫苗强制注射、传染地点控制、切断传染源等措施的总称。1945年流行时，民众普遍缺乏自我防疫意识，受长期形成的不良生活习惯的影响，对防疫知识
缺乏信任，不愿意主动地采取自我防疫措施，因口渴而就近饮江水、吃冷食、躲避疫苗注射的情形屡见不鲜，因此，行政部门采取强制性措施保证防疫工作的正常进行就成为必需。
2.注重社会力量的参与。在环境卫生恶劣、医疗设施极度匮乏、医务人员紧缺以及国家财政入不敷出等问题并存的严峻条件下，的爆发对民众及政府而言无疑是雪上加霜，单纯依靠行政部门力量难以开展防治工作，将社会力量纳入防疫战中，并发挥其各自优势和功能，既能减轻行政部门在防疫工作上的负担，也弥补了行政人力及物资资源紧缺的缺陷。例如，动员社会力量参与建设医院、将其纳入防治知识宣传的队伍等。
3.注重宣传形式的多样化。1938年至1945年间，重庆市基本上每年都会出现的流行，因此，政府当局特别注重对的预防及防治宣传，善于采取多种宣传方式共同结合的防疫宣传模式，向民众宣传防疫知识，旨在向民众普及防疫知识以消除内心对的恐惧，提高民众的自我防疫意识，引导民众采取科学有效的方法进行防疫。
四、防控策略的教训与反思
1.人力资源不足。“惟以人力有限，事体艰难，收效甚微”，是疫情一直迟迟难以得到控制的一个重要因素。虽然，市政府一再在全市范围内推行过部分公共卫生活动以预防传染病，但因无专管机构、且缺乏经费来源，收效甚微，很多活动犹如昙花一现。例如，防治委员会虽在扩大防疫会上宣布成立，
但所需人手需从卫生行政机构调动。防治委员会写给市政府的代电中记录：“均悉防治委员会估准设置其技术人员既系就有关机关调用应在原机关支领薪津，办理事务人员应由市卫生局调用，不得设置专人列支经常费及生
活辅助费米代金等至扩增病院设备及补充医药器材所需费用依旧前发之三千万元。”调用至防治委员会工作的人员除需完成委员会的工作外，还需完成原部门派发的工作，大量工作挤压，人手不足，使得防治工作迟迟难以推进。防治委员会意识到人员紧缺以及工作人员具有较大的流动性，一再延缓防疫工作的进度，一再向卫生局申请设置专门的工作人员，但因经费问题，迟迟未得到答复。
2.政策执行不力。虽然卫生署多次发布文件、召开会议高度强调疫情的严重程度及防治工作的重要性及紧迫性，但不少地方卫生行政机关会上积极响应、会后抛至脑后，缺乏危机感及防疫意识，对防控政策执行不力。龙门浩地区写给卫生局的信件中提到：“龙门浩境内近五日来患而死专达五十七人，但该卫生局迄未派员前往为居民作防疫注射。”街道污水横流、垃圾堆成山、臭气熏天的情景在当时并不少见。例如，龙门浩地区内垃圾、污水遍及可见，炎阳之下，熏人欲倒。全市范围内的公共厕所脏乱不堪，滋生大量的蝇蛆。
3.对形势估计不足。大灾之后必有大疫，国民政府在总结30年代水灾之时的防疫报告中就已经提到“水灾之后，必有疫病，且因疫病之死亡者，其数必较淹饿而死者为众，此为人人所知，且为人人所必信之事
实。”这样的警示语并未引起卫生行政机关的重视，从6月5日在市区内发现后，中旬在全市范围内开始流行，但政府当局并未及时开展防疫工作。双龙苍、黄家垭口、中山支路、兴隆街一带，大雨后平地水深数尺月余，陷水房屋倒塌，《世界日报》也因此停刊，市民居污水中，器物被毁，食宿无所者百户之多。对当局无视灾情，重庆市各大报纸披露，各保甲联名陈述，《世界日报》也提出赔偿诉讼。
4.宣传效果受制于落后文化意识。随着的不断蔓延，卫生当局采取多种宣传手段，各种防疫知识的宣传铺天盖地而来，但如此费力的宣传并未达到预期的效果。偏远地区民众对于疫病由细菌传播之说不相信，归诸于鬼神天数，听信巫医话语，枉费金钱，街头巷尾只见小孩身上挂有红十字布条，市民门前悬挂红十字布条，布条均来源于寺庙。疫病发生后，死亡者甚多。市民因迷信鬼神能够解决问题，而出现忽视、排斥注射行为。“本市猖獗，蔓延甚速，若不急为医治，生命岌岌堪危，兹为防患未然计，自应预先注射防疫针，以免传染。但一般市民，每多忽视，意在观
望，以致各处流行，时有死亡。”排斥注射的情况亦时有出现，“歇台子、七牌坊、大坪箭道子、萧家湾新市场等各处居民及筑路工人时发现有类似病患者，为顾虑各该处居民健康而免传染蔓延计，曾派军医前往检查注射，但竟被拒绝。”在今天，处理突发公共卫生事件及进行传染病防治时，我们应该重视防治中凸显出的问题，谨记教训，避免重蹈覆辙。防治工作中，疫情迟迟未得到有效控制、铺天盖地的防治宣传并没有达到预期的效果，究其根源在于政府有关部门对疫情把握不足、政策实施不到位、救援行动缓慢、民众内心难以撼动的迷信观念、对民间偏方的盲目信任以及对政府的不信任等。故
当今的政府，应制定有效、可行的政策并注重对政策执行监督，加强政策施行，真正地将字面上的政策落实到对事件的处理中；针对科学知识的普及，除了须考虑内容尽可能通俗易懂外，还需注重宣传方式的多样化，宣传方式应以充分了解地区民众的知识水平及文化习俗等因素后进行选择，尽可能使用民众易于接受的宣传方式，以达到事半功倍的效果。◆
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[15]重庆市卫生志编纂委员会.重庆市卫生志（1840-1985）[M].1994：146.
[16]重庆市沙坪坝区卫生志编辑委员会.重庆市沙坪区卫生志（1885-2008）[M].2013：137.
Abstract ：In 1945,a serious cholera epidemic broke out in Chongqing ，which was located in the rear of the War of Resistance against Japan.In order to prevent and control the epidemic situation ，the Chongqing Municipal Government organized the establishment of the epidemic Prevention Committee to lead and direct the epidemic prevention work ，and then carried out the expanded injection of cholera vaccine throughout the city ，set up a professional health team ，carried out strict traffic quarantine work ，and conducted a large-scale epidemic prevention knowledge publicity campaign.These measures pay attention to taking coercive measures while increasing social participation.The policy effect is promoted and consolidated by diversified propaganda ，which embodies the organic combination of administrative intervention and social mobilization ，and makes the epidemic prevention work achieve certain results.But at the same time ，Because of the shortage of human resources ，weak policy implementation ，insufficient estimation of the situation and poor propaganda effect ，the effect of epidemic prevention and control is not satisfactory.These experiences also provide valuable historical reference for the formulation and implementation of infectious disease prevention and control policies today.
Key words ：cholera ；prevention and control policy ；experience and lessons ；Chongqing
The History of Epidemic prevention and Control of Cholera in 1945in Chongqing
and Its Policy Implications
Chen Qian 1&Feng Lei 2
（1School of Humanities and Management ，Chongqing Medical University ，Chongqing 400016，China ；2School of Marxism ，Chongqing Medical University ，Chongqing 400016，China ）

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