新冠疫情冲击下英国财政政策的调整及启示
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来源：《财经问题研究》2020年第12期
6月份彻底结束疫情 摘 要：本文对英国应对新冠疫情冲击的财政政策调整进行了分析，提出财政政策要致力于实现长期政策与短期目标的协调，努力维持国家财政的健康和可持续，实现政府的既定
目标。当遭遇或可能遭遇外部冲击时，财政政策必须提供必要的支持，以避免外部冲击对经济社会和财政造成巨大损失。危机后，则需要改善财政状况、恢复常态。借鉴英国经验，我国提升财政治理水平，应在加强支出控制、增强收支调整能力、实施中长期预测、提高中央统筹能力和做好财政监督等方面下功夫，还要继续增加低收入人的收入、扩大对教育和医疗的投入，此外做好利率和汇率管理、改善营商环境等也有利于财政的稳定。中国得到的启示是：控制疫情是对经济和财政的最大支持;短期财政政策可能会暂时偏离长期政策，但它们的目标是协调一致的;相机抉择的财政政策要适时在积极和审慎之间进行转换;赋予财政收支更多的弹性;提高中央统筹能力;财政政策指标体现实现国有目标能力。
关键词：英国财政政策;新冠疫情;长期政策;短期目标
中图分类号：F815.610 文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2020）12-0125-09
自20世纪以来，世界各国都经历过数次对财政构成过严峻挑战的全球性危机。进入21世纪，全球性危机的冲击更加多发和难以预测。面对复杂的局面，由于英国中央政府的收入
能力、资产总量、融资能力（债务承担能力）和政策工具都十分强大，因此，对财政的要求远超出提供公共服务和偿还债务的范畴。从长期来看，英国财政政策要能够切实履行财政的职能、支持政府目标的实现、具备实现长期平稳良好运行的制度体系以及应对危机冲击的能力;在短期面临和可能面临公共风险时，财政要有识别、应对和恢复的能力，公共风险既包括财政本身的风险如公共服务提供风险和债务风险，也包括其他风险如经济危机、金融危机、公共卫生危机和战争导致的风险，风险既包括现实风险也包括可能的风险。正是这种长期和短期相协调的政策选择，使得英国财政能够实现对国家最大程度的保护，为重新出发提供持续的动力。
一、背景：英国新冠疫情概况
2020年2月7日，英国进行了首次新型冠状病毒（下称新冠病毒）检测，共检测样本620份，其中617份为阴性，3份为阳性，这是英国首次出现新冠病毒确诊病例;同一天，英国将新冠病毒导致公共风险的等级从“低”提升到“中等”[1]。在英国所有检测为阳性的样本中，最早的采集日期为1月30日[2]。2020年3—5月，新冠疫情（下称疫情）在英国集中大爆发。2020年3月12日，英国首相约翰逊宣布英国抗击疫情进入第二阶段，即延缓阶段。这表明英
国外防输入措施的彻底失败，此后英国不再追踪接触者，新冠疫情在英国本土全面爆发和蔓延。2020年6—8月，疫情形势趋缓。但是从9月份开始，每日确诊病例数又开始超过2 000例，有些天甚至超过4 000例，呈现二次爆发的态势[2]。截至英国时间9月22日下午11∶09，英国共实施新冠病毒检测18 897 349人次，403 551人检测结果为阳性，阳性患者中41 825人在确诊后的28天内死亡[2]。
英国疫情有两大特点：一是感染率高，英国总人口为6 679.68万，按上文数据计算，感染率超过6‰;二是病死率高，按上文数据计算病死率超过10%。感染率偏高，而且數据在未来还会继续上升，这说明虽然调整了“全民免疫”的策略，但是英国抗击疫情的公共卫生措施不得力、效果不好。而病死率高更是说明英国医疗体系的抗压能力差，在医护人员、床位、设备设施、相关用品方面储备不足，调动和调整能力有限，医疗系统的公共卫生应对能力不足。
二、疫情对英国经济社会造成重大冲击
新冠肺炎是一种流行性传染病，已经引发全球公共卫生危机，疫情导致英国经济社会风险大幅上升，对其打击程度可能是近二百年来最为严重的一次。在防输入阶段，疫情对英国
经济社会的影响体现在由于疫情对其他国家造成影响，英国作为开放型经济体也会受到影响，主要表现在全球供应链的中断和进出口上。但是随着疫情的本土爆发和蔓延，疫情对经济的影响体现在疫情本身的影响和疫情采取的措施的影响上，其影响程度有很大的不确定性，取决于与疫情直接相关的一些指标，如感染的人数、每一病例的诊治时长、疫情的持续时间等，还取决于政府采取的措施以及措施的实施期限，如暂时关停、社交距离、禁足令等。其影响包括供应链的中断和临时性失业，这在短期内将会对产出直接造成影响，降低生产能力。另外，由于疫情的关系个人消费需求、企业投资需求和出口需求都会出现下降，反过来也会对产出造成不利影响。
（一）已经对经济社会造成重大冲击[3]
英国国家统计办公室（ONS）是英国负责统计和发布官方经济和财政数据的独立机构。从其公布的数据看，2020年第一季度英国GDP实际增长率为-2.2%，第二季度为-20.4%。在3月份颁布的《2020年预算》中，英国预算责任办公室预测2020年GDP实际增长率为1.1%。由于疫情是在3月中旬开始加剧的，因此第一季度GDP虽然出现萎缩但是程度不深，但第二季度GDP出现了大幅下滑，随着时间的推移，疫情影响的轮廓将不断清晰和更加全面。
英国在2020年2月份出现病例以来，CPI（消费者价格指数）通货膨胀率的年增长率一直呈现下降的态势，2月份增长率下降到1.7%，8月份下降到0.5%。截至2020年6月，就业率和失业率的变动不大，分别保持在76.5%和3.9%左右。但是，暂时离开有偿工作岗位的人数（经过季节调整），从第一季度第13周开始一直超过7 000人，而2017—2019年间该数据基本上不超2 500人。同时，英国16岁及以上人口每周实际工作小时数（经季节调整）也出现极其明显的大幅下跌。第二季度的实际工作小时与第一季度相比下降到创记录的1.9亿小时，降幅为18.4%，是1971年开始该统计以来最大的季度环比下降，是1994年9—11月以来工作小时数下降最多的一次。据估计，7月份工资单上在册雇员人数（经过季节调整）与3月份相比下降2.5%，下降约73万人[4]。
（二）2020年宏觀经济极不乐观
英国预算责任办公室是英国负责发布官方经济和财政预测结果的独立机构。2020年4月14日，预算责任办公室就新冠病毒对经济和财政的潜在影响进行了初步评估。准确来说，评估更接近情景设定而不是预测。5月对评估结果进行了更新，两次预测结果显示，2020年GDP实际增长率为-12.8%[5]。2020年7月，预算责任办公室发布的《财政可持续报告：202
0年7月》对情景进行了修订，通过3个潜在情景（上行、中间和下行）对经济和财政进行预测，结论是英国可能将出现三百年来年度GDP的最大降幅，在3个情景下，2020年GDP的萎缩幅度都将超过10%[6]。根据《财政可持续报告：2020年7月》，在3个情景下，2020年CPI通货膨胀率都比上一年增长0.7%[6]。按照预算责任办公室5月份的评估结果，预计失业率从第二季度开始将出现明显变化，将从第一季度的3.9%大幅上扬到第二季度的10%，第三季度将略有恢复到8.5%，全年预计为7.3%[5]。随着预测结果的更新，根据《财政可持续报告：2020年7月》，在3个情景下，2020年失业率在8%—9%左右[6]。
（三）对经济社会可能产生中期影响
疫情的不确定性增强了经济社会的不确定性。疫情可能还会有第二波，特别是英国已经出现可能会有第二波的迹象，新冠病毒可能会长时间存在，疫苗研发、大规模生产和应用以及效果都存在不确定性。因此，疫情的不确定性导致疫情的影响可能不像之前预想的那样是短期的暂时性困难，经济下行持续的时间可能比之前预料得更长，而且可能会对中期的经济增长造成伤害。疫情对投资、人力资本、国际贸易和全球供应链的影响，可能不仅是短期的，而且对中期的产出和劳动生产率也会造成影响，如大量的感染者、失业和被迫休假以及
教育和培训的中断或形式的变化都可能对未来的劳动生产率产生负面影响。根据《财政可持续报告：2020年7月》，失业率受到的影响将持续到中期甚至更久，在3个情景下，直到2024年失业率也恢复不到疫情前的水平[6]。
三、财政的应对和面临的困境
为了减轻疫情对经济社会的冲击，避免其给经济和财政造成长期更大的损失，英国政府积极采取了其认为必要的专门为疫情打造的政策措施，帮助医疗卫生体系、经济社会渡过暂时性冲击。这些措施在提供公共服务、稳定经济、支撑就业、保障需求和供给能力等方面发挥了重要作用。但是，财政应对措施的实施导致英国财政状况明显恶化，财政的压力和挑战骤然增强。
（一）应对疫情采取的财政措施
随着疫情的发展和经济形势的变化，采取的措施在不断调整和变化中，主要的财政措施和可能对财政产生影响的金融措施如下[7]：
1.对个人的支持
具体措施主要包括：（1）法定病假工资。符合申请法定病假工资条件的人，如果因病无法工作，可以每周获得94.25英镑的法定病假工资。这笔费用由雇主支付，最多支付28周。从3月13日开始，因为新冠肺炎进行自我隔离以及为照顾自我隔离家庭成员而接受建议进行居家隔离的人，也可以申请法定病假工资。（2）统一福利。新冠肺炎感染者或者因为新冠肺炎进行自我隔离的人如果需要申请统一福利，那么现在就可以申请并获得预付款，而不需要去就业中心。（3）就业和援助补贴。对符合资格申请新型就业和援助补贴的人来说，如果因感染新冠肺炎或者被建议进行自我隔离，那么可以在生病或隔离的第一天就获得补贴，而不是之前规定的第八天。
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