土地规划管理与城乡规划之间的关系分析
土地规划管理与城乡规划之间的关系分析
作者：李英美
来源：《中国科技博览》2018年第27期
        [摘 要]土地规划管理与城乡规划在我国经济新常态下均面临着新的挑战与机遇，两者的冲突和协调也成为规划界关注和研究的热点，本文在深入领会十九大和“十三五”要求的基础上，分析探讨了两规的共同作用和矛盾分歧，提出了两者有效协调的尝试性建议， 以期促进土地利用率的最优化和城乡的可持续发展。
        [关键词]土地规划；城乡规划；关系
        中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）27-0175-01
        土地是国家存在和社会发展的稳固根基，土地规划和城乡规划均是以土地资源的合理利用为核心内容的空间布局规划，“两规”核心内容一致，因此从本质上看两者应是相互协调、衔接的有机整体，但实践中因出发点和侧重点悬殊较大，故在实施过程中两者衔接不到位，不能协调统一的问题长期存在。当前，随着我国城市化进程的加快，土地资源稀缺的问题越来越严重，
“两规” 之间的矛盾愈发明显。“十三五”强调，要“深挖现有土地资源潜力，进一步盘活闲置土地资源，提高土地资源利用水平与质量”，在新时期、新常态下如何协调处理“两规”之间的关系，以两者的协调发展促进土地资源开发与利用实现最优化和城乡可持续发展，是土地规划管理部门的重点研究课题，本文就此进行探讨。
        1、土地规划与城乡规划的共同作用
        无论是土地规划还是城乡规划，均是以我国国民经济和社会发展计划作为依据进行科学编制的，两种管理方式的本质均是通过对土地资源的管理与使用，实现土地资源开发与利用的最优化，最终实现集约利用土地的目的，因此从这一角度看两者之间存在着一定的和谐统一的关系，是一个密切联系的有机整体，且均在我国城市经济建设与国家可持续发展战略中有着重要的共同作用，具体表现如下：1）提高土地资源的利用率。我国土地资源有限，人多地少是我国的现实国情，而当前随着我国城市化进程的进一步发展，一方面现有土地资源无法满致农村耕地资源不断下降，这两个矛盾体导致的直接后果就是土地资源浪费严重。科学开展土地规划与城乡规划，能在多个层面上强化土地的利用率减少土地资源滥用情况，从而最大限度地发挥土地利用的价值，有效地保证我国耕地的基本面积。同时，还能保证并进
一步增强土地与城乡经营及相关工程项目建设之间的协作关系，增强产业构成的科学性，从而为我国经济社会的发展创造基本条件。2）强化土地用途的控制。我国土地使用压力严重，要缓解这一问题有效维持我国土地使用的科学秩序，必须不断强化土地用途的全面管制，这也是解决的国人多地少现实问题的重要途径。在“两规”相关政策法规的限定下，以经济发展需要作为依据将土地资源细化为农田用地、建设用地以及环境保护用地等，能有效地保证各类型土地的使用的科学性、合理性，实现生态环境保护、耕地保护以及经济社会发展之间的最佳平衡，从而最终实现人、土地以及经济之间的和谐发展。
        2、土地规划与城乡规划之间的矛盾与原因
        土地规划与城乡规划的核心内容虽然一致，但出发点和侧重点却存在较大悬殊，城乡规划是为了发展城乡建设促进城乡经济的可持续发展，主要强调加大农村地区的规划覆盖力度，协调城乡空间布局；而土地规划在继续高举“控制耕地和建设用地指标”的同时，提出了严格控制城乡建设用地总规模、加强建设用地空间管制的一系列管理措施，而在当前我国城镇化速度提升的常态下，大量农村剩余劳动力涌入城市，一些土地使用权被放弃，为提高土地利用率就需要对这部分闲置下来的土地进行再次规划、开发，在该过程中某些地方政府在
征用土地时片面追求经济效益故意抬高土地价格，并上演了一轮轮圈地热潮，使得土地资源的优化配置成为空谈，这不仅使城市规划的科学性遭到了广泛质疑，也使得两者之间的矛盾越发凸显。究其原因，主要如下：1）规划目的上存在差异。从前文所述我们可以看出，城乡规划的编制目的主要反馈的是地方政府的发展意愿，而土地规划反馈的是上级政府的分配意愿，两个不同的意愿体现决定了两个规划差异的必然性，既往两规冲突中，城市规划的城镇建设用地布局大于土地规划所能安排的城镇建设用地规模，为解决这一问题，国土资厅发[2009]51号文应用规模边界和扩展边界的概念较好地实现了两者之间的相互衔接，但同时又陆续产生了禁、限建区内的建设用地的安排问题，部分农用地和城市山水资源保护区被划分到禁限建区内，也使得禁、限建区成为两规建设用地布局冲突的重点。2）城乡规划中存在着对土地规划的不科学。城镇空间的快速扩张必须以持续增加的建筑用地作为支撑，部分地方政府在修编城市规划时为实现圈地目的，甚至挤占了耕地份额，耕地被建筑用地侵蚀不能得到有效保护，土地资源分配失衡的问题日渐严重。另一方面，土地征用过程中补偿款与实际征用价格落差较大的情况经常发生，农民利益被严重削弱，这在一定程度上给征地工作的有效展开造成了阻碍，降低了土地资源的有效利用率，也阻碍了城乡发展进程。
        3、 协调处理土地规划与城乡规划关系的对策
        协调处理好土地规划与城乡规划之间的关系，实现两者的全面对接融合，从而保证经济发展与城乡、土地、人口、环境之间的和谐发展，是当前相当部分城市尤其是具备规土合一的体制优势的城市的首要任务。对此，笔者尝试提出如下建议：1）创新新增建设用地的计划管理。从如上分析我们知道，土地规划和城乡规划的核心矛盾主要体现在城市建设用地的空间布局上，目前国内城市建设用地主要为旧城改造和新区扩张两种基本模式，且相当部分城市中这两种模式是并重的。传统的用地管理中往往采取 “平均分配用地计划、计划跟着项目走”的管理模式，但前我国很多省份的城乡已进入土地资源快速发展期，但在实际建设中一些地方政府由于忽视了城市规划的空间布局引导作用，整体规划性较为薄弱，就项目谈项目，土地规划杂乱甚至先建设后规划的问题时有发生，由于片面强调数量管理忽视空间布局引导，加重了新区建设的无序扩张问题，不但严重削弱了其集聚效应，且往往造成建设资源不足，相关配套设施建设也较为滞后。因此，应创新新增建设用地的计划管理，以建设用地总量控制为基础，结合各地近期建设规划的不同要求，优化城乡用地布局和结构。将建设意向较明确，近期将实施的土地资源建设项目纳入城乡近期建设规划，确保土地资源用地的分期供给、 区位布局和相关资金投入；对于远期规划的土地资源项目，可根据城乡具体情况，编制出土地资源控制性详细规划，让土地资源建设更具可实施性，通过对建筑密度、绿化率
、 配套设施等指标的控制，为中低收入体创造较良好的居住环境，从技术层面上体现了土地的公平性。2）积极开展规划修编工作。在开展规划修编工作时，要格外注意如下三方面问题：首先，要客观分析一些地方反映的规划基数问题，确保规划基数的合理性、科学性，并以此作为规划编制的依据。一般规划基数应当利用经过相关部门核实后的土地变更调查数据，并要与上一轮规划进行有效的科学的衔接。由于特殊原因需更新调查数据的省级以下的个别地方，需制定科学合理的调整方案，审批程序，调查的结果必须接受严格的审核批准。其次，要确保耕地保有量和基本农田保护面积，两者的目标量应与前一轮相衔接；同时要注意补充耕地规模，严格落实耕地占补平衡的法定责任。第三，要以城市化的发展水平和人口规模的科学测量为依据，合理确定城市建设用地规模，以实现土地的集约利用。
        我国的城乡规划和土地规划是在不同国情、不同经济发展背景下制定的不同管理方式，城乡规划起步较早，具有明显的全局性、综合性和战略性特点，而土地规划虽然起步较晚，但经过十多年探索实践后也得到了长足进步，有效的土地规划管理？能优化土地资源配置，是保障城乡规划有效实施的重要抓手，而科学、合理的城乡规划又能促进土地规划管理的不断成熟及发展，因此我们在实践中应积极探索“同一张图”下的城乡规划管理与土地利用管理的新机制，构建新型土地资源利用模式，从而实现土地利用率的最优化和城乡的可持续发展。
中国陆地面积最大的省份是哪一个        参考文献
        [1] 吕维娟，殷毅.地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].城市规划，2013（10）：34-38.
        [2] 王玮.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].城市规划，2015（7）：47-48.

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