区域协同立法的深度审视与探讨
区域协同立法的深度审视与探讨
作者：宋菲 郝书翠
湾区指的是哪些地区来源：《理论探索》2022年第03期
        〔摘要〕在区域一体化发展过程中，如何基于已有立法体制定位区域协同立法意义重大。区域协同立法作为一种新立法形态，有效践行国家区域协调发展战略，其本质是区域发展政策推动的立法活动，包括“内部协同”和“外部协同”两方面。当下区域协同立法主要存在立法主体不清、立法实践混乱以及缺乏精细化实施机制等问题，解决难题的最有效策略是从人大、政府与市场三方主体间的关系出发，探索协同方式并构建保障机制。基本思路是，处理人大与政府关系时坚持人大主导立法，处理中央与地方关系时探索示范区委托立法，处理政府与市场關系时重视市场导向作用。具体操作中，一方面要从利益平衡出发，确立协同立法的利益导向原则;另一方面要立足立法准备、正式立法和立法完善过程，构建信息共享、利益补偿、法规清理及司法助推等保障实施机制。
        〔关键词〕区域一体化，治理现代化，区域协同立法，立法机制
        〔中图分类号〕D901 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2022）03-0115-07
        〔收稿日期〕2022-02-05
        〔基金项目〕山东省哲学社会科学项目“智慧社会司法治理的挑战及其应对”（21DFXJ01），负责人宋菲。
        〔作者简介〕宋 菲（1987-），女，山东菏泽人，聊城大学法学院讲师、法学博士，主要研究方向为法学理论。
        郝书翠（1975-），女，山东济宁人，山东大学马克思主义学院教授、博士生导师、法学博士后，主要研究方向为马克思主义法学、马克思主义哲学。
        区域协调是我国经济社会发展的重要途径。随着《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》和党的十九大报告新要求的出台，以及京津冀协调发展、长三角一体化和粤港澳大湾区建设相继上升为国家战略，区域一体化日益成为重大经济社会发展战略。具体到法律层面，一个重要问题就是区域间各主体协同立法，通过立法规划一体化发展蓝图，为区域协调发展提供重要法治保障。区域协同立法并非不同立法主体之间的简单协
作，受制于我国的独特立法体制和复杂立法程序，区域协同立法不同于区域间司法和执法协同，从一开始就面临诸多挑战：该行为的实质是一种政治活动还是法律活动？现有立法体制是否留有协同立法的制度空间？怎样处理协同立法与政府协议或政府契约间的关系？应该在哪些方面进行立法协同？解决这些问题，首先要结合区域协同立法经验、各区域一体化发展任务及现实立法情形，对区域协同立法作出清晰定位;其次还必须整合立法资源进行顶层设计和制度安排，确立符合我国国情和发展要求的协同立法路径。
        一、区域协同立法的基本定位
        区域协同立法研究首先要解决的就是其定位问题。目前对区域协同立法的把握主要局限于《立法法》等立法层面，忽视了从社会治理角度进行宏观认知。区域协同立法作为区域社会治理的重大实践，其目标在于实现区域治理的现代化和法治化。为此，治理体系现代化和区域治理法治化就必然构成我们分析区域协同立法内涵与外延的重要依据。
        （一）内涵：区域协同立法的本质是政策推动的立法活动
        界定区域协同立法的首要难题在于其定性。从几十年的区域发展历程及党的十九大以来
有关协调区域关系的政策依据看，化解区域纠纷及实现共谋发展的理论探索主要有软法之治、行政立法、全国人大及常委会立法及地方协调立法等多种形态，不同区域间的协作立法并非唯一类型甚至不是主要类型〔1〕;体现在实践操作层面，区域行政协议、区域性组织、区域行政规划和区域行政指导等一直以来都是经济一体化过程中的重要法律回应形式，各地方人大及其常委会对此通常秉持保守态度。也正因此，有关区域协同立法必要性与可行性的质疑就从未中断。
        对此质疑，我们可从以下两方面进行化解。首先，从区域治理角度看，区域协同立法的最终目的是要解决利益问题，避免因缺乏制度性规范导致的公共资源“公地悲剧”。当对相关利益进行平衡和取舍时，在法治健全国家，该利益问题最终必然转化为法律问题〔2〕。其次，必须诉诸立法回应区域协调发展的另一原因来自法律对政策的规制。当下各区域发展均秉持“经济发展”优先理念，注重效率和灵活性。区域协同立法作为一种立法活动，注重公平和规范性。尽管从最终结果看，区域协同立法的目的也是为了促进区域经济社会的发展，但是从短期看，这种“集体式”的立法活动通常是最不情愿的选择。实践中，区域间竞争通常体现在产业结构的同构。基于利益驱动，为了保障本行政区域发展，商业“竞争”就极易从企业间的“显性”能力较量转为政府间的“隐性”政策比拼。从这一角度，区域协同立法就可看作是针
对区域行政职能发挥的限制，通过立法进行的区域内不同主体间利益的表达、协调以及整合，是对区域发展的法治化提升。
        区域协同立法的本质仍是一种立法活动，其实施的内在依据是区域整体的协调发展和利益最大化。但是受制于我国当下立法体制，该活动的“法律性”并不纯粹，而是带有明显的地方和政策烙印。具体体现在：其一，在动力来源上，区域协同立法主要依靠政策推进。从当下已有实践看，京津冀、长三角等区域所取得的一些较为成熟的经验，基本上局限于政府领域。践行协同立法本非难事，但是在立法主体缺乏体制性赋权时，最现实的选择仍是诉诸灵活的政策或者依靠行政先试。其二，现实中，即使为各主体协同制定了立法规范，也往往是各地政策在法律层面的另一种博弈。可见，区域协同立法不是一个纯粹的立法技术问题，也不是政策的法律化问题，而是在超越局部利益的发展原则指引下，区域经济社会发展立法规划的呈现和落实问题。
        （二）外延：区域协同立法包括“内部协同”和“外部协同”两方面
        从协同立法与政府协议的对比看，协同立法是地方立法的高级形态，着重关注不同区域主体就相关事项的法律应对。通过协调立法活动及其效果，满足区域经济社会一体化发展的
需求。结合该过程所涉及的不同主体，区域协同立法首先表现为一种“外部协同”。体现在内容上，这种“外部协同”不仅包括立法信息的交流共享，也包括各方为避免立法冲突而进行的法律制定、法律修改和法规清理，并涉及协作理念和协作方式两方面。与“外部协同”相对应，区域协同立法还存在另一种形式——“内部协同”，即针对某一区域发展事项，已经具有相应的法规或规章予以参考，但为了提升协调发展的质量和区域治理现代化实效，各方主体又借助地方立法，对相应法规或规章的实施加以协调。此时，地方立法只是提供了协调的平台，而非被协调的对象，如2010年辽宁省人大常委会制定的《辽宁沿海经济带发展促进条例》，就是在原有法规的基础上，对涉及区域协作发展问题的进一步细化。对于“外部协同”和“内部协同”，也有学者归纳为“关于立法的协调”和“根据立法的协调”，且未细分人大立法和政府立法，而是统称为立法协调〔3〕。从区域一体化发展看，协同立法的最终目的并非仅是制定一系列具体的规范性文件，而是通过协调不同主体间关系的立法活动，尽可能消除阻碍区域间发展的冲突规范，营造区域发展的良好法治环境，进而构建地方法治竞争新格局〔4〕。在此意义上，区域协同立法就应以“外部协同”为主，辅之以相应的“内部协同”，且两者之间还存在共生共长的密切关联。
        综上可知，区域协同立法是以区域公共政策和行政协议为前提，针对建立在行政区划基
础上的经济发展模式，以及区域重点发展领域的立法缺失或立法冲突，通过创新法律体制机制提供具有纵向稳定的统一规范标准，实现营商环境的法治化〔5〕。其目标指向是打破地方保护主义下的行政区划经济，借助法治方式清除改革的“绊马索”，为实现生产要素在更大范围内的优化配置提供法律依据，促进区域经济社会良性发展，是地方立法协调的“升级版”。实践证明行之有效的，及时上升为法律;地方实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权;对不适应改革要求的地方法律法规，及时修改和废止〔6〕。
        二、区域协同立法的实践样态与面临的现实难题
        近年来，虽然我国诸多区域在推进经济一体化中都开展了地方立法协调的尝试，但客观地说，目前我国的区域协同立法活动仍处于探索阶段。在单一制国家结构和一元立法体制下，区域协同立法作为立法新探索具有先天局限性，多地已开展的实践仍面临现实难题。
        （一）区域协同立法的主要实践样态
        从全球区域发展实践看，有权主体之间借助立法协调化解共同的矛盾已成为一种通识。如美国通过国会统一立法和州际契约两种立法模式，为区域协调发展提供可资借鉴的法律标
准;欧盟在一体化问题上，建立欧盟委员会，通过协同立法尊重各个国家的差异并保护地区多样性，对此区域进行协同公共治理等。这些国外实践虽然对推进我国区域协同立法具有启示意义，但因为国情不同，并不能直接予以借鉴。
        我国当前区域协同立法主要在东北三省、京津冀、长三角及粤港澳大湾区先后展开，且分别形成不同的模式与经验。首先，2006年黑吉辽三省围绕经济、社会、公开事件等事项签订《东北三省政府立法协作框架协议》，通过协议形式初步确立政府间协同立法的紧密型、半紧密型和分散型三种模式。这三种模式也成为之后各区域开展立法协调的重要参考。其次，在京津冀，以2014年京津冀三地人大先后出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》和《京津冀人大立法项目协同实施细则》等协同立法规范性文件为标志〔7〕，跨区域规划打破了各自为政的行政模式，并通过成立领导小组和联席会议、立法规划协同及政府间协议等形式加强协作，建立众多协商机制、构建三省市沟通平台。再次，在长三角，协同立法被视为政策导向和立法决策统一衔接的法治思维方式〔8〕，在一种松散型的立法模式下，探索多元立法主体间的协商及利益损害方的补偿方式。其中最典型的就是江浙沪皖三省一市2014年集中就有关大气污染防治的立法协作，形成“协商互补型”协同立法模式。之后，三省一市人大常委会
又于2019年7月签署《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，以及于2020年9月24日、25日分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿一体化发展示范区建设若干问题的决定》〔9〕。最后，为践行中共中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求，大湾区开展了“多中心、准一体化”的协同立法实践〔10〕。该协同立法由于涉及不同法域，协同方式更具有灵活自主性。如自2008年国务院批准《珠江三角洲地区改革发展规划纲要2008-2020》，对珠三角城市一体化作出政策指导以来，广东省人大以地方立法形式通过了《广东省实施珠三角改革发展规划纲要保障条例》，建立与珠三角合作相关的法制、争议处理、信息共享机制，同时还就冲突法规进行修改。
        （二）区域协同立法面临的现实难题
        现有协同立法实践可归纳为如下不同类型：一是在顶层立法理念指引下，共同起草制定统一法律规范。该路径侧重由中央进行立法以满足全国的需要，突出全国人大和国务院的职能，强调立法程序的功能〔11〕。二是以区域内某省甚至某地域立法为主导，使用示范方法进行立法内容协调。该路径秉持回应型的立法进路〔12〕73-74，强调地方供给，突出地方政府间的府际合作。三是以区域为基础，各个立法主体依据共同确定之“标准”进行立法协商。
该路径主张，协同立法必须采取一种松散模式并在适用中灵活操作。三种路径因其面对的情形不同各有合理性，但在现实操作中，都面临如下共同难题：
        第一，立法主体界定不清且争议不断。有关区域立法主体，当前主要存在三种观点：一是地方人大及其常委会;二是地方人大及其常委会和地方人民政府;三是所成立的专门机构，如“京津冀区域立法委员会”。根据我国宪法、组织法对立法权限及立法体制的规定，人大及其常委会应是行使国家及地方立法的唯一主体，但是从东北三省、京津冀、长三角等已开展地方立法协调的具体实践来看，受政府推动立法影响，区域间的立法协调一直采用的是行政主导的松散型模式，政府合作协议及“红头文件”代替立法的现象极为普遍。以长三角地区为例，虽然自2009年人大主任座谈会以来，相关主体一直通过举办定期座谈会与不定期座谈会形式进行立法交流与协作，但也经常中断且落实程序有待加强。
        第二，已有的协同立法实践无法提供直接借鉴依据。一方面，不仅我国立法體制未提供区域协同立法的制度空间，缺乏解决区域内及跨行政主体间所出现问题的法律，而且中央和地方立法也对这些问题鲜有涉及;另一方面，随着区域一体化不断深入，有关区域协同立法的探索虽有很多，但都缺乏直接适用性。在所有区域中，东北三省最早开展区域协同立法探索，
但该探索也只提供了一种方向指引;在京津冀，不仅至今仍未有正式协作立法先例，而且受北京的首都地位和城市“虹吸效应”的影响，该协同立法一开始就因以化解首都压力为目标，使得不同主体处于实质上的不平等地位，从而缺乏推广的说服力;在长三角，虽然《大气污染防治条例》及其《实施细则》在区域协同立法问题上迈出重要一步，但过强的政策推动彩也注定了这种协作内在动力不足。

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