经济危机视野下的政府职能探析①
经济危机视野下的政府职能探析①
经济危机一方面对政府履行职能提出了新的挑战和要求,另一方面检验了危机爆发之前的政府职能行为和政策选择的效果。从美国的经济危机中政府职责的功能看经济危机对我国政府履行职能的启示。
标签：经济危机;政府职能
金融危机爆发时间由美国“次贷危机”引发的新一轮全球金融危机给世界各国经济造成了不同程度的危害和影响,其影响何时结束还不敢断言。经济危机一方面对政府履行职能提出了新的挑战和要求,另一方面检验了危机爆发之前政府职能行为和政策选择的效果,因此从经济危机的视角来分析政府职能问题就很有意义。美国是世界上一百多年来经历经济危机次数最多的一个发达国家,因此本文以美国的经济危机为参照,就经济危机条件下政府职能问题谈一些粗浅的看法。
一、市场经济条件下现代政府职能的含义
在一定意义上讲,现代政府的职能问题也就是市场经济的问题。市场经济的发展不是一帆风顺和风平浪静的,有危机和风险,因此需要政府履行职能,发挥“看得见的手”的积极作用。根据政府
与市场关系的不同,当代世界形成了多种不同的市场经济模式,主要有英美模式、日本模式、德国模式、北欧模式、东亚模式。中国是类似于东亚模式的政府主导型的市场经济模式。在各种市场经济模式的国家里,有一个共同的话题:政府与市场的关系问题。从理论上讲,这一问题包括两个方面:一是需要怎样的市场的问题,一是需要怎样的政府的问题,其中关键是如何权衡政府与市场各自权限及其边界的问题。实际上二者并不矛盾,市场经济模式体现着政府职能模式,政府职能模式要适应市场经济的发展要求;如果二者发生较大矛盾,则经济运行就有可能出现问题。当一个国家的经济体制还不是很完善或爆发经济危机的情况下,在这一对矛盾当中问题的焦点是:政府的职能问题,也就是政府如何正确定位自己的职责权限的问题,如何有效发挥职能作用的问题。
要研究经济危机条件下的政府职能,首先要搞清楚市场经济条件下现代政府职能问题。所谓政府职能,是指政府的职责和权能。现代政府职能包括三层涵义,即政府的责任、政府的职权、政府与市场的关系。在现代市场经济中,政府责任分为三个层次:第一是政治责任,第二是政策责任,第三是管理责任。政治责任涉及政府治理的合法性问题,政策责任涉及政府公共政策的有效性问题,管理责任涉及政府公共管理的效率和效果的问题〔4〕(P83)。在经济运行健康平稳的情况下与发生经济危机的情况下,政府的责任会有不同的要求和侧重,其中政府的政策责
任在经济危机条件下是极其重要的,因为恰当而且及时的政府政策对走出经济危机有着至关重要的作用,相反不恰当、不适时甚至错误的政策判断和决定有可能加深经济危机的程度。从政府职权看,任何一个政府都有经济职能和社会职能。从经济社会发展的需要而言,政府对这两种职能的承担具有共时性和非均衡性。所谓共时性就是指在同一时间段或横断面上政府必须同时承担这两种职能;所谓非均衡性是指在一段特定的历史时间段内,政府只能相对地偏重于行使自身的某一维度的职能,或者说在某一特定时期会有比例或地位上的区别。现实中,人们对政府职能的理解存在着偏颇,狭义地理解了政府职能,将政府职能局限地理解为政府的职责功能。事实上这样的理解是片面的,因为没有包含“政府责任”和“政府与市场关系”两个方面。这样以来,对政府职能理解的偏颇往往导致职能行为和政策选择上的一些问题。研究政府职能问题,实质是研究政府在国家经济和社会发展中的地位、作用以及如何有效实现公共管理的问题。一般地,政府职能的实现,取决于政府积极有效地开展制定和执行各类公共政策、实施政府公共管理、提供公共服务等活动,因此政府的公共管理政策和经济干预政策(宏观调控政策)就是研究政府职能时所必须考虑的。
二、经济危机与现代政府职能
在“危机”概念的界定上,罗森塔尔(Rosenthal,1989)等人的观点颇具代表性,认为危机就是“对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁,并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其做出关键性决策的事件”。〔2〕(P2)根据这一概念,笔者以为经济危机是指经济领域发生的对整个社会经济系统和人们行为价值、经济利益产生严重威胁,并且需要做出关键性决策的突发性事件。经济危机具有三个基本特征:突发性、危害性、公众性。
自资本主义诞生起,实行市场经济制度的资本主义国家发生了无数次经济危机。以美国为例,近一百多年来,美国共发生了四次比较严重的经济危机,分别是1907年、1929年、1987年和2008年。以20世纪30年代美国经济危机为例。这次美国经济危机的爆发源自于一场称之为“产业合理化”的“效率运动”。然而“效率运动”所带来的效益,却被资本家攫取。社会上工人和资本家的贫富差距日益拉大。由于市场经济没有解决收入公平分配的有效机制,美国政府也没有重视公平问题,于是导致就业和消费越来越陷于停滞,矛盾的积累最终导致了经济危机的总爆发。面对这次危机,美国政府重新审视了自身职能,强调政府干预经济的作用,最终渡过了经济危机,以美国为首的西方资本主义国家“骄傲”地到了医治经济危机的良方“凯恩斯主义”。这次危机给西方资本主义国家及其主张自由市场经济的经济学家们以深刻的教训:资本主义的自由市场经济并不是完美无缺的,经济危机的爆发表明了市场的缺陷和资本主义制度的弊端;
经济危机也给人们留下了有益的启示:政府在经济发展尤其是应对经济危机方面应当而且可以发挥重要作用。这次经济危机留给当代人们的启示是:不论是姓“资”还是姓“社”的市场经济,都要重视社会收入的公平分配问题,注意处理好效率与公平的关系问题,重视处理好政府与市场的关系问题等等,如果经济危机处理得当,危机也可能是新的契机,实现所谓的“弯道超车”。
再看2008年的美国金融危机。在危机爆发之前的数年,美联储通过多次降息、放松银根,致使美国房价过快上涨。由于美国政府过度信奉自由经济政策,放松对金融市场的监管,允许了“次级抵押贷款”的做法。大规模的“次贷”既造成了房地产市场的非理性繁荣,也孕育了次债贷款的危机。同时美国经济在全面复苏后出现走向通胀的危机。于是美联储连续上调利率,这就加大了借款人的还款压力,这时正好遭遇房价迅速下跌。在资不抵债的情况下,借款人只好将房产扔给贷款人,贷款人(主要是商业银行)为了回避风险又把“次级抵押贷款”创新为“次级抵押贷款债券”卖给金融投资机构,最终持有大量“次级抵押贷款债券”的金融机构出现资金断裂,金融危机爆发了。对比这两次经济危机,30年代经济危机的问题主要在市场机制,而本次经济危机的主要问题在市场主体及其政府履行职能上。由于全球经济的联系日益密切,本次经济危机的影响范围可能更广,对中国政府履行职能、应对危机的启示和借鉴意义更强。这次危机带给人们的教训和启示是:资本主义经济危机的发生不仅源于市场机制的弊端,而且市场主体的过渡贪
婪和过渡“金融创新”更是直接的重要的原因,而在市场主体中“经济人”并非是完全理性的,因此政府要对经济运行的重要领域进行必要的调节,对市场主体及其行为进行必要的监管。
三、经济危机对我国政府履行职能的启示
美国20世纪30年代的经济危机和2008年的金融危机对进一步正确认识市场经济条件下政府的职责功能,有效发挥政府宏观调控作用有着积极的启示意义。
其一,各级政府要在应对经济危机上正确履行职能、有效发挥作用。中国是政府主导型的市场经济模式,这一特点决定了政府在经济发展中承担着不可或缺的职责功能,因此积极应对经济危机是各级政府不可推卸的责任。面对当前全球金融危机的冲击和影响,我国政府在应对危机、推动经济发展的问题上要解决好三个问题。其一,准确分析判断经济危机对中国的影响。要从机遇和挑战两个角度,从近期(一年)、中期(三年)、远期(五年以上)三个方面来分析经济危机对我国经济发展的影响。其二,准确判断和把握我国宏观经济形势。要从成绩和问题两个方面、从纵向和横向两个方向来分析判断国家宏观经济的走势,重点分析测算国内经济受全球金融危机的影响面有哪些、影响的广度和深度有多大?其三,在准确判断宏观经济运行情况的基础上,政府对自身职能要进行正确定位和适时调整。中央政府要从全球经济发展的形势和完善
我国市场经济体制的高度从政府责任(政治责任、政策责任、管理责任)、政府职权、政府与市场关系三个角度全面准确审视政府职能,强化政府在应对经济危机上的公共管理政策和宏观调控政策。中央政府宏观调控政策要体现针对性、有效性、导向性、灵活性的特点,地方各级政府公共管理政策要体现基础性、公益性、保障性的特点。
第二,政府要以应对经济危机为契机加快推进行政管理体制改革,建设服务型政府。这次经济危机给我国行政管理体制改革和政府职能转变提供了重要契机,主要体现在:经济危机要求政府尽快转变职能、提升效能、科学决策、规范行政,这些与建设“服务型”政府的目标要求是一致的;经济危机给政府的行政效率、行政作风、创新意识等提出了更高的要求,这对加强和改进政府职能具有积极的促进作用;经济危机强化了政府对民生问题的关注、对社会公平正义的关注、对弱势体的关注、对经济安全的关注、对突发性灾难危机的关注、对社会基础设施的关注等等,这有助于强化政府的社会管理和公共服务职能意识。在经济危机的背景下,加强和改进政府职能建设,需要认真贯彻落实党的十七大精神关于“加快行政管理体制改革,建设服务性政府”的精神和要求,按照总体目标和具体部署加快推进相关改革。
第三,经济危机条件下政府履行职能要以尊重市场规律和经济法律规范为前提。经济危机条件
下,政府要履行职能,发挥“看得见的手”的有益作用,以弥补市场的缺陷,具体来说,政府要在保障民生、促进就业、扩大内需、维护市场秩序、强化社会管理、提供公共服务、进行危机预警和反馈、改善公共设施和基础设施、保障经济安全运行等方面发挥积极的重要作用。然而,经济危机条件下,在政府与市场的关系上,往往政府扮演了强者的角,政府管理和调节经济在缺乏监督和自律不够的情况下,很有可能破坏经济运行,加深经济危机的程度。因此,经济危机条件下,政府履行职能,应当以尊重市场经济运行的基本规律和法律规范为前提,当好经济运行的合格裁判员、满意引导员和优秀服务员。
[参 考 文 献]
〔1〕刘刚.危机管理〔M〕.北京:经济出版社,2004.
〔2〕高德步.30年代大危机的历史警示〔N〕.中国经济时报,1999-05-28.
〔3〕李丹阳.两难抉择与政府职能转变〔J〕.学术研究,2008,(03).
〔4〕胡家勇.“市场经济中的政府职能”研讨会综述〔J〕.经济研究,2005,(08).

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