中国家庭养老服务支持政策需求、评估与政策体系构建
中国家庭养老服务支持政策:
需求、评估与政策体系构建
郭金来3，
(3.国家卫生健康委员会中国老龄科学研究中心，北京160654；
2.清华大学一带一路战略研究院，北京100684)
商务部鼓励家庭摘要：当前中国人口老龄化已经进入快速发展期，养老问题尤其是家庭养老服务支持政策体系建设问题尤为突出。家庭养老作为我国“三位一体”养老模式的重要组成部分，在保障老龄人口生活、延续或扩展家庭养老功能方面具有重要意义。当前中国社会对家庭养老服务支持政策需求非常迫切，表现在老年人的家庭照护、社区医疗康复服务与送餐服务、家庭照料者经济补贴和喘息服务需求等方面。评估现有家庭养老服务支持政策体系，可以发现，中国较长时期内是以宏观支持政策为主，注重从政策扶持、宣传引导等方面进行支持，而微观支持政策相对薄弱。根据现实国情，我国急需在宏观方面提供税收支持政策、住房支持政策、经济支持政策等支持政策；微观方面应提供包括针对家庭照顾者出台多种服务性支持政策、建立配套家庭养老保障服务制度体系等。
关键词：家庭养老；家庭养老服务支持政策；政策评估；政策框架体系构建
中图分类号：C913.6；D632.I文献标识码:A文章编号：1673-394X(2623)62-0663-16
一、引言
家庭养老是中国传统的养老模式，和其他养老方式相比，家庭养老具有独特的优势，尤其在精神慰藉、心理支持等方面具有不可替代的作用0[1]然而，由于工业化和城镇化的迅速发展带动下的人口大规模流动、计划生育政策直接影响下的家庭规模缩小，以及现代社会价值观急剧转变等因素的影响，当前中国家庭养老功能不断弱化。伴随中国人口老龄化的快速发展，这一问题日益凸显，具体表现为城乡空巢和独居老年家庭户增多，独生子女无力照顾老年父母，农村留守老人问题严峻等。
党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，积极开发老龄人力资源，发展银发经济，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。根据中国的国情，国家确定了以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充的“三位一体”养老服务模式，其基本内涵是发挥家庭养老的基础性作用，满足大多数老年人在家养老的需求，发挥社区和机构养老的补充性作用，满足一部分老年人通过社区和机构养老的需求J2
目前，中国人口老龄化已经进入快速发展期。截至2219年末,66岁及以上人口25388万人，占全
作者简介：郭金来，国家卫生健康委员会中国老龄科学研究中心康养规划研究所所长，博士，清华大学出站博士后，清华大学一带一路战略研究院特聘研究员，从事应对人口老龄化与一带一路国际合作研究。
广州大学学报（社会科学版）2021年第2期
国总人口的I%。3预计2235年中国老龄化人口将超3亿，席卷全国的“银浪潮”对我国经济、社会、文化、政治等方面都将产生深远的影响。中国养老问题尤其是家庭养老服务支持体系建设问题尤为突出。目前中国家庭养老服务的建设与发展仍处于初级阶段，存在供需不匹配、家庭养老服务便捷性和灵活性较差；家庭养老服务范围窄，内容少，精神关爱缺失；家庭养老服务质量难以衡量，管理效率较低；家庭养老服务存在供给滞后、设施及服务功能单一、布局不合理等诸多问题。⑷这和家庭养老服务支持政策缺位、漏位或错位关系密切。中国自古以来重视家庭养老、以家庭为本提供全方位的养老支持。因此，探讨家庭养老服务支持政策具有重要的理论和现实意义0[5]
二、家庭养老服务支持政策概念及其内涵阐释
（-）家庭养老概念界定、内容与定位
家庭养老是由家庭成员承担养老责任的文化模式和运作方式的总称。作为一种文化模式的家庭养老不仅
是老年人赡养问题，还是践行中国文化核心价值观的方式和手段。根据子代赡养老人的外在形式，家庭养老可分为共居（子女与父母共同居住并由子女直接提供赡养）、分居和独居养老（子女不与父母共同居住，可能存在父母异地养老的情况，子女定期或不定期地回家探望并尽赡养义务）等多种形式，其核心在于家庭成员特别是子代承担养老责任、提供养老资源。家庭养老的内容主要涉及经济供养、生活照料和精神慰藉。在经济供养上，家庭养老是代际之间的经济转移，以家庭为载体，自然实现保障功能，自然完成保障过程。随着经济社会的发展，以及高龄化、空巢化的加剧，老年人对生活照料和精神慰藉的需求日益强烈。从经济供养、生活照料和精神慰藉三项内容的发展趋势看，家庭养老和社会养老在三个方面各自发挥着不同的作用。就经济供养而言，家庭养老主要是作为社会养老的补充，作为社会保险和企业年金制度外的必要保障而存在；生活照料既可以由家庭成员提供，同时也是社会化养老保障的重要组成部分，前者的优点在于照料的过程中融合着浓浓的亲情，后者的优势在于专业性；而在精神慰藉方面，家庭养老具有社会养老无法比拟的优势。
（二）家庭养老服务支持政策概念内涵阐释
家庭养老服务是指国家和社会为保障家庭养老提供经济支持、生活照料、精神慰藉和健康促进等相关服务的总称。家庭养老服务支持政策是社会政策的重要组成部分，指为支持和巩固家庭养老采取的各项政策措施的总称。家庭养老服务支持政策是一个宽泛的概念，其主要内涵表现在以下五个方面。第一，家庭养老服务支持政策首先是家庭政策，进而是社会政策的重要组成部分，是政府用于稳定家庭和承担家
庭养老功能而针对家庭所推行的社会政策。第二，家庭养老服务支持政策可以对老年人、配偶、子女进行直接支持，也可以对老年人之外但与老年人存在各种程度联系的配偶、子女、非营利机构、营利性企业、志愿者等进行间接支持。第三，和支持对象相对应，家庭养老服务支持的提供者是多元的，包括家庭、政府、社会、市场，体现了责任共担原则。第四，家庭养老服务支持政策以“能力”取向为目标。家庭发展的核心在于家庭能力的发展，即作为家庭成员的人的发展。家庭养老服务支持政策以增强家庭成员养老能力、修复和强化家庭养老功能为目的。从这个意义上讲，家庭养老服务支持政策不但要通过“输血”协助家庭成员赡养老人，更重要的是通过“造血”恢复和强化家庭成员的养老能力。政府、社会、市场提供的家庭养老服务支持与家庭成员对居家老人的支持不是机械的替代关系，而是在统筹协作的前提下充分发挥这些不同资源各自的积极作用，更重要的是通过对家庭成员的支持增强“造血”功能，进而延续或扩展家庭养老功能。第五，家庭养老服务支持政策遵循“适度普惠”的原则。家庭养老服务支持政策在重点支持特殊困难老年人家庭的基础上，应覆盖所有老年人家庭0
三、中国家庭养老服务支持政策需求分析
当前中国社会对家庭养老服务支持政策需求仍十分迫切，其基本特征如下。
一是老年人的家庭照护需求强烈。失能老年人是老年人中最需要得到照料和护理的体，而在失能老年人中，只有很小一部分能够在养老机构得到照
郭金来：中国家庭养老服务支持政策：需求、评估与政策体系构建
护，大部分仍然依靠家庭照料者的帮助。随着人口老龄化的快速发展，高龄、失能老年人数量不断增多，老年人对居家长期照护的需求明显增大，但由于家庭小型化等因素的影响，这方面的需求远未得到满足。
二是老年人对于社区医疗康复服务的需求非常迫切。由于老年人患慢性病的比例较高，需要经常到医院或诊所和领取药物，而大部分老年人的经济能力较弱。因此，老年人对位置临近和价格低廉的医疗服务机构的需求很高。虽然卫生部门在社区卫生服务方面已经开展了一系列工作，但老年人对上门就诊、家庭病床、上门康复护理指导等方面的服务需求仍未得到很好的满足。
三是高龄、空巢、失能老年人家庭亟需送餐服务。在吃饭问题上，农村老年人更多是依靠自己的配偶或子女，但随着社会化养老服务理念的推广，一些农村老年人和他们的子女也逐渐可以接受家庭以外的生活服务。与农村相比，城市子女帮助老人解决就餐问题相对困难，因此城市老年人更期望社区帮助解决就餐问题。由于需要的迫切性，不少城市社区都开展了送餐服务，这一服务在一些经济较发达地区的农村也开始出现
四是家庭照料者对于经济补贴的需要强烈。中国部分老年人的经济状况较差，保障水平偏低。尤其是长期患病和生活不能自理的老年人的经济状况更加困难，并且部分子女因照料老人而无法外出工作，加剧
了整个家庭的经济压力。为使老年人获得更好的家庭照顾，同时缓解照料者的经济压力，一方面应鼓励子女尽量和失能老人同住，另一方面应给予失能老人的家庭照料者一定的经济补贴。
五是家庭照料者需要喘息服务。无论照料者是老人配偶还是老人的子女，如果长期照料失能老人，对他们的身心健康都有很大影响。尤其是高龄老年人作为主要的照料者，因其自身也年老多病，无论从身体上还是从精神上都承受着巨大的压力，部分老人甚至产生了轻生的念头。照料者和老人都十分需要喘息时间，但目前我国的喘息服务还处在起步阶段，只有个别地方开始试点。
总之，当前我国城乡老年人家庭对于家庭养老服务支持政策的需要非常迫切，今后随着高龄、失能以及空巢和独居老年人体规模的快速增加，需要照料的居家老年人数也将急剧增加，这对家庭养老服务支持政策将提出更高的要求。
四、中国家庭养老服务支持政策现状
习近平总书记对我国老龄事业发展做过重要指示，即将“制定家庭养老支持政策”作为着力完善老龄政策制度的重要内容之一。⑴政府在家庭养老服务中发挥着主导力量，主要体现在三个方面：一是要制定宏观的战略规划，确保发展方向的正确性；二是要在政策上给予相应的支持，让家庭养老服务在真正的实践过程中有政策上的依靠；三是加大资金与人力的投入，确保养老工作的可持续发展
（一）政策主体
到2216年底，国家层面出台家庭养老服务相关政策文件272个（见表3），地方层面出台家庭养老服务相关政策文件222个（见表2）o根据家庭养老服务支持政策的直接支持对象和间接支持对象的需求，家庭养老服务支持政策涉及到诸多机构和地区，国家层面，主要集中在民政部、国家卫健委、人社部及全国老龄办等部门；地方层面，主要集中在北京、上海、福建、江苏、广东等直辖市或沿海发达省份。
表3国家层面家庭养老服务支持政策汇总机构政策数量机构政策数量民政部82交通运输部2
国家卫健委32教育部2
人社部28全国爱卫会2
国务院26中央办公厅2
国务院办公厅24中国证监会2
国家发改委3国税总局1
全国老龄办3国土资源部1
财政部19国务院医改办1
国家质检总局4体育总局1
住建部4司法部1
商务部4中央文明委1
中国保监会3中国红十字会1
工信部3合计272
中国银行保险监督委员会3
注：此表系作者收集整理各部委涉及家庭养老服务支持政策汇总
广州大学学报（社会科学版）2021年第2期
表2地方层面家庭养老服务支持政策汇总
地区政策数量地区政策数量
北京77浙江4
上海44陕西3
福建25贵州3
江苏22吉林2
广东11海南1
湖南6江西1
安徽5内蒙1
河北4西藏1
湖北4重庆1
山东4合计220
四川4
注：此表系作者收集整理各部委涉及家庭养老服务支持政策汇总
（二）历年家庭养老服务支持政策出台总体情况
我国家庭养老服务支持政策自2225年左右开始颁布，但涉及面窄且数量较少，到2218年起在政策内容和数量上都有了较大进展，到2615年已覆盖8个方面的内容（见表3）0其中，颁布较早且数量较多的是扶持政策，占比为22%，其次是宣传引导，占比为21%，而精神慰藉和人才队伍建设方面的政策较少，分别仅占比3%与4%0经济支持、医疗护理和资金投入方面的政策出现时间较晚，均在2219年前后，但出台的政策数量较多、力度显著，几年之内占比就提升至9%以上，其中医疗护理占比更达到14%。总体而言,2613年以来，我国家庭养老服务支持政策在内容覆盖和数量上都取得了较大进展，整个支持政策体系初具规模，为今后的持续提升奠定了较坚实的基础。
表3历年中国家庭养老服务支持政策出台总体情况
政策内容年度经济支持生活照顾医疗护理精神慰藉扶持政策资金投入人才队伍建设宣传引导20051
20061 2007
20081
20091
20101
201112 2012112
2013311212 201444110326 201535426135 2016941741112317 201754152510120 201811334215合计322240773301156占比19%9%14%3%26%11%4%21%注：此表系作者收集整理各部委涉及家庭养老服务支持政策汇总
五、中国家庭养老服务支持政策评估
家庭养老服务支持政策体系以缓解家庭养老的现实压力、增强家庭养老能力、提高老年人晚年生活质量为重点，现有研究从不同角度对支持政策进行了分类，进而展开政策评估。支持系统可以分为正式支持和非正式支持，其中来自政府、社区的支持作为正式支持的重要来源，来自社会组织、企业、邻里的支持作为非正式支持的主要来源。总的来看，各
郭金来：中国家庭养老服务支持政策：需求、评估与政策体系构建
项政策之间存在较为密切的互动关系，相互支撑共同构建家庭养老服务政策支持体系，然而目前的分类方法未能体现这种内在关联，在评估过程中也就难免存在片面性。
对此，本研究采用主成分分析的方法对国家层面的家庭养老服务支持政策进行量化分析和综合评价，尝试从整体上把握政策支持体系的现状，进而提出更加科学、合理的对策。主成分分析是多元分析中降维
的一种方法，在本研究中的应用主要是进行多指标的综合评价，在科学分析中，经常需要考察一个对象多方面的情况，最终又需要对该对象给出一个整体评价，这就涉及到多指标的综合评价问题，主成分分析是解决综合评价问题的一条有效途径。
（一）政策评估指标体系构建
在现有文献中，大多将家庭养老服务支持政策按不同视角进行简化分类来评估，比如扶持政策就归入宏观，精神慰藉就归入微观。这种划分方法较为直观简便，但未能充分考虑同一政策事实上可能对宏观和微观方面同时造成影响，这是因为社会经济环境作为一个整体运作的系统，各层级和部门之间不断进行着资源和信息交换，同一种政策可能对宏观和微观环境都造成影响，而同一环境可能受多种类型的政策的影响，可以说，其间的相互作用关系网络极为复杂，学界也尚未对此有定论。本研究尝试在以往研究基础上有所推进，应用了主成分分析方法，通过抽取公因子进行具有Kaiser标准化的正交旋转，整体上对不同类型的政策进行测量和分析，从统计学的角度初步建立起不同类型政策与宏观、微观影响之间的关系网络，基于分析结果构建一个更加科学、全面的政策评估指标体系（见表4）。
（二）基于支持政策指数的政策评估
在已有的政策评估指标体系基础上，本研究将历年政策数量代入计算支持政策指数，见表0o 从发展趋势来看，中国家庭养老服务支持政策自209年以来取得显著进展，到2015和2015年间达到一个峰值，实现
全面、快速布局，为应对老龄化带来的挑战争取到了更多主动性和有利位置,209年进入调整期，数量上有所回落，但从长期来看还有较大空间（见图9o
表4家庭养老服务支持政策评估指标体系构建总指标一级指标权重二级指标权重支持政策宏观支持0.565经济支持  4.44指数(psi)政策（AP）生活照顾0.10
医疗护理0.9
精神慰藉  4.40
扶持政策  4.44
资金投入0.9
人才队伍建设  4.47
宣传引导0.17
微观支持0.435经济支持0.9
政策（IP）生活照顾0.16
医疗护理0.11
精神慰藉  4.44
扶持政策  4.41
资金投入  4.44
人才队伍建设  4.40
宣传引导  4.48注：此表系作者收集整理各部委涉及家庭养老服务支持政策汇总
表5历年家庭养老服务支持政策指数
年度宏观支持（AP）微观支持（IP）：支持政策指数（PSI）24140.100.90.12
2011  4.580.90.44
2414  4.51  4.C7  4.47
2413  3.44  1.110.C1
2414  4.680.94  3.75
209  3.96  3.41  3.63 241711.h47.7710.11 20914.47  5.8510.47
2097.95  6.417.9
注：此表系作者收集整理各部委涉及家庭养老服务支持政策汇总
宏观支持（AP）—
—微观支持（IP）—
—政策支持指数（PSI）
图1历年家庭养老服务支持政策指数分布情况

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