从国际视角看全面小康后我国的相对贫困标准
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中国浦东干部学院学报
Journal of China Executive Leadership Academy Pudong
2022年3月第16卷第2期
Mar. 2022V ol. 16,  No. 2
脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，是实现社会主义共同富裕目标的必然要求。在迎来建党一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，历史性地解决了绝对贫困问题，全面建成了小康社会。面对新形势新任务，习近平总书记明确指出：“脱贫摘帽不是终点”，“要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持
续”，
[1]20“促进逐步实现共同富裕”。[2]12“十四五”从国际视角看全面小康后
我国的相对贫困标准
杨正位1  马海龙2  孟灵修1
（1.商务部 政策研究室，北京 100731；2.中共中央党校﹝国家行政学院﹞ 研究室，北京 100091）
摘 要：世界及各国贫困标准都是动态调整的，世界银行已调整了4次，我国已调整了3次。全面建成小康社会后，我国反贫工作重心将从绝对贫困治理转向相对贫困治理，可采用3.2美元—5.5美元的相对贫困标准，这既符合我国国情，也符合中高收入国家一般贫困线的国际标准。基尼系数也应及早纳入我国相对贫困指标体系，并争取到21世纪中叶降至0.38左右，以促进壮大中等收入体、建设强大国内市场。我国还可加强国际减贫合作，与联合国机构共同测算并发布世界基尼系数，争取使后者从现在的0.7降至二三十年后的0.6左右，以此作为推动共建人类命运共同体的抓手，占据国际道义制高点。
关键词：相对贫困标准；反贫困；基尼系数；世界基尼系数；共建人类命运共同体
时期，我国减贫工作面临战略转型，一个重点任务是界定和治理相对贫困。本文拟从国内外贫困标准比较的视角，对我国的相对贫困标准提出一些初步看法和建议。
一、世界各国贫困标准不一，绝对贫困与相对贫困标准互为补充
国际贫困标准既有世界银行的建议标准，也有各国的自定标准，而且是动态调整、不断提高的。
中图分类号：
文献标识码：
文章编号：F323.8A 1674-0955（2022）02-0128-09
收稿日期：2022-01-28
作者简介：杨正位，男，四川大英人，经济学博士，商务部政策研究室主任；马海龙，男，山西隰县人，中共中央党校（国家行政学院）研究室二级
调研员、副教授；孟灵修，女，辽宁本溪人，商务部政策研究室贸易处主任科员。
发展中国家多数采取绝对贫困标准，绝对贫困率可高达30%；发达国家则采取相对贫困标准，贫困率在10%—20%不等。
（一）国际贫困线不断提高
世界银行发布的贫困线是公认的国际标准，分为绝对贫困线和一般贫困线，前者公布了4次，后者公布了2次。1990年，世界银行根据12个最穷国家的情况，采用购买力平价法，制定了绝对贫困线，即每人每天生活费1.01美元；1994年、2008年、2015年又先后调整为1.08美元、1.25美元、1.9美元。2008年，世界银行根据75个发展中国家的贫困标准中位数，首次制定了2美元的一般贫困线，2015年针对中低和中高收入发展中国家分别制定了3.2美元和5.5美元的一般贫困线。
表1.          世界银行的贫困标准
发布年份（基期）
绝对贫困标准一般贫困标准数值
（美元/
天•人）
测算方法
商务部鼓励家庭
数值
（美元/
天•人）
收入水平
1990（1985）1.01
12个最穷国的
最高标准
1994（1993）1.08
10个最穷国的
平均标准
2008（2005）1.25
15个最穷国的
平均标准
2.0
中低收入
国家
2015（2011）1.90
15个最穷国的
平均标准
3.2
中低收入
国家
5.5
中高收入
国家
数据来源：世界银行。
按照1.9美元的绝对贫困标准，世界贫困人口从1981年的20亿减少到2015年的7.4亿左右，贫困率从44%
降至10%；其中，高收入国家贫困率为零，中高收入国家从63%降至2%，中低收入国家从51%降至14%，低收入国家从70%降至42%。如果按照3.2美元的一般贫困标准，全球贫困人口数量更大，超过了全球总人口的1/4。世界银行2015年最新一次统计显示，按此标准，中国的贫困人口为9550万，印度为6.6亿。1978—2018年，中国减贫约8.5亿人，对全球减贫贡献率超过70%。
（二）发展中国家的贫困标准多数都高于国际贫困线标准
大多数发展中国家采用绝对贫困指标，主要根据每人每天须摄入的热量，换算成食品及相应的货币收入。例如，印度针对城市和农村制定了不同的贫困线，最新标准为农村每人每天32卢比，城市47卢比；按此标准，全国贫困人口为3.6亿，贫困率为29.5%。巴西有两条贫困线，即贫困线和绝对贫困线，前者是当前最低工资的1/2，后者是当前最低工资的1/4。埃及根据家庭调查确定贫困线，低于全国人均支出1/3的为绝对贫困，低于2/3的为相对贫困。由于世界银行2015年制定的1.9美元绝对贫困标准是按照最穷15国的平均数计算的，绝大多数国家的贫困标准都明显要高于国际标准，如南非、俄罗斯、巴西国内标准下的贫困率与国际标准相比，分别高出约30个、10个、4个百分点。印度和我国的贫困标准则与国际标准接近。
（三）发达国家采用相对贫困标准
虽然高收入国家已经没有世界银行标准下的贫困人口，但各国立足自身国情，制定了相对贫困标准。
美国制定了贫困线和贫困指导线两个标准。贫困线由人口普查局发布，依据家庭人数、18岁以下成员数、家庭收入来确定，共分九个层级。按照美国当前贫困标准，1—9人的家庭，贫困线为年收入12784美元到51393美元，每人每天大约为15美元—35美元。例如，有两个孩子的四口之家，年收入在25926美元以下则为贫困家庭。按此标准，图1.按国际标准衡量的主要国家贫困率（%）数据来源：
世界银行各国最新数据。
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图2.美国的贫困人口（万人）和贫困率（%）数据来源：美国人口普查局。
2018年美国贫困率为11.8%，贫困人口为3815万。贫困指导线由卫生与公共服务部发布，是贫困线的简版，根据家庭人数制定，主要用于管理，以此来决定是否给予联邦项目援助。2020年美国贫困指导线为1人家庭12760美元，8人家庭44120美元，8人以上家庭每增加1人，提高4480美元，相当于每人每天12美元。
欧盟各国将全国居民家庭收入中位数的60%作为贫困线。欧盟采用相对贫困指标，各国贫困线因发展水平高低而不同。例如，有两个孩子的四口之家，2018年贫困线最高的是瑞士，为54196欧元；最低的是罗马尼亚，为4138欧元。按照各国标准，2018年欧盟28国共有8620万贫困人口，贫困率为17.1%。分国别看，欧洲各国中东欧国家贫困较为严重，贫困率最高的是塞尔维亚，高达24.3%；债务缠身的南欧国家西班牙、希腊和意大利贫困率分别为21.5%、18.5%和20.3%；西欧和北欧国家贫困率相对较低，冰岛为14.9%，法国为13.4%，英国为18.9%，德国为16.0%。
日本将全国居民家庭收入中位数的50%作为贫困线。最新相对贫困线为家庭年收入122万日元左右（约7.8万元人民币），相对贫困率达15.6%，每6人当中就有1人处于相对贫困状态。
比较全球各类贫困标准，可以看出：
又有相对贫困。第一，贫困既有绝对贫困，又有相对贫困。前者指难以维持基本生活，后者指无法过上大多数人的生活。绝对贫困可以消除，相对贫困长期存在。如美欧日等发达国家已消除绝对贫困，但相对贫困率仍高达15%左右。
贫困标准是立足国情的。第二，贫困标准是立足国情的。各国贫困标准的制定，综合考虑财力、收入水平、
生存需要等因
素，因国情不同而标准各异。穷国多以基本生存需要为线，而富国还要考虑过上“体面生活”。如欧盟将每隔一天才能吃到鱼、肉等，不能每年外出休假一周也视为贫困。此外，穷国对城乡、区域分设贫困标准，富国则多为统一标准。
逐步提高的。第三，贫困标准是动态调整、逐步提高的。各国贫困标准随着经济社会发展不断调整，考虑因素越来越多。多数国家定期调查，适时调整贫困标准。贫困测度也从单维转向多维，开始以食品需要为主，后来增加了住房、教育和交通等需求，现在将一些非收入和消费支出也纳入考量。例如，巴西“家庭补助金”计划的补助项目包括学校补助、食品补助、燃气补助和食品券等；欧盟把“社会排斥”也作为贫困统计需考虑的因素，使实际贫困率从17%提高到24%。
二、我国贫困标准日趋科学，
脱贫成就举世瞩目
我国贫困标准不断提高，自1986年以来共制定了3次贫困标准；我国减贫成效十分显著，精准扶贫成为我国在全球引以为傲的“最佳实践”。联合国报告认为，“中国在全球减贫中发挥
了核心作用”。
[3]
（一）第一阶段（1986—2000年），解决农村贫困人口基本温饱
1986年，我国首次制定贫困标准。该标准采用恩格尔系数法，以每人每天2100大卡热量的最低营养需求为基准折成收入，测算出1985年我国农村贫困标准为人均纯收入206元，按此标准，当年全国农村贫困人口为1.25亿。此后，贫困标准依据物价变动逐年调整，1994年为440元，以此制定的《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》提出，力争用7年左右基本解决全国8000万农村贫困人口的温饱问题。到2000年，按农民人均纯收入625元的贫困标准，我国农村贫困人口减至3209万，贫困发生率降至3.5%，该计划的战略目标基本实现。
（二）第二阶段（2001—2010年），进一步兼顾非食品需求
2001年，我国制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出要尽快解决少数贫困人口
温饱问题，为达到小康水平创造条件。为此，国家调整了扶贫标准，在保留1986年贫困标准的基础上，增加了低收入标准，计算了部分非食品需求，将2000年农民人均纯收入865元定为低收入标准，对应的贫困人口为9423万。2008年底，国家将低收入标准明确定为扶贫标准，该标准在当年为人均纯收入1196元，2010年提高到1274元，对应的贫困人口为2688万，比2000年减少了6735万，贫困发生率降至2.8%。《纲要》确定的目标基本实现。
（三）第三阶段（2011—2020年），向“两不愁、三保障”稳步推进
2011年，我国制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，在综合考虑经济发展水平、贫困人口解决温饱并适度发展的要求以及政府财力的基础上，将农民人均纯收入2300元作为新扶贫标准，比2008年提高了92.3%。按此标准，2012年底我国贫困人口扩大到9899万，贫困发生率升至10.2%。至2019年底，贫困人口减至551万，贫困发生率降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上，“两不愁”质量水平明显提高，“三保障”突出问题总体解决。
我国2020年农村贫困人口的现行标准，是按照2010年不变价计算的2300元。国家统计局自2010年后根据消费者价格指数对扶贫标准作年度调整。比如，2015年我国曾公布2855元的扶贫标准，这是最低扶贫标准。据国务院扶贫办调研，对于新脱贫边缘人口，5000元是“危险线”，一旦低于此线，就容易再次陷入绝对贫困。
表2.          我国贫困标准的变化
年份1986年标准
（元）
2001年标准
（元）
2011年标准
（元）
1985206　2000625865
20077851067　2008　1196　2010　12742300 2015  2855 2018  （2995）2020  （5000）数据来源：中国国家统计局。
综合比较国际、国内贫困标准，可以看出：
第一，我国现行标准符合国情与承受能力，具有稳定性和延续性。
有稳定性和延续性。我国动态调整贫困标准，充分考虑了财力和扶贫目标体，在基本消除1978年和2008年标准下贫困人口的基础上，现行标准所代表的生活水平，基本保证了贫困人口的“两不愁、三保障”。
我国标准与国际标准逐步衔接。
第二，我国标准与国际标准逐步衔接。我国制定的前两个贫困标准明显低于国际标准。目前我国2300元的贫困标准，按世界银行测算相当于每人每天2.3美元，已高于1.9美元的国际绝对贫困标准。
适时提高标准
第三，适时提高标准利国
利国利民。
利民。我国2019年人均国内生产总值已达到10276美元，是发达国家的1/5左右，迈入中上收入国家行列，这是历史性成就。我们测算，到第二个百年奋斗目标实现时，我国人均国内生产总值可能达到美国的1/3至1/2。随着收入水平的提高，未来我国相对贫困标准还有提高空间。这对内可使人民受益，充分体现以人民为中心的发展思想，对外则可有力驳斥“中国威胁论”“中国责任论”等谬论，同时也有利于我国争取国际主动，获得更大发展空间。
根据世界银行数据，我国如按5.5美元的相对贫困标准，则2010年贫困率为53.4%，此后年均下降5.2个百分点，到2015年为27.2%；如果2015年后年均下降4个百分点，到2020年贫困率将只有7%左右，相对贫困人口也就是1亿左右，这符合我国过去3次制定贫困标准时，将最终贫困人口定为1亿左右的平均水平。同时，我国2000年贫困标准是1985年的4.2倍，2010年贫困标准是2000年的2.7倍，如果2020年贫困标准近5.5美元，
将图3.我国不同标准下的贫困人口（万人）和贫困发生率（%）数据来源：中国国家统计局。
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是2010年2.3美元的2.4倍，也算是适中的标准。所以，我国实现全面小康后，采用的相对贫困标准可介于世界银行推荐的3.2美元—5.5美元之间。如果更多地考虑完成新的减贫任务，可采用接近于3.2美元的标准；如果更多地考虑其统计意义并与国际衔接，可采用接近于5.5美元的标准。从横向比较看，即使我国相对贫困率在7%—10%，在国际上也不算高。
三、基尼系数应作为衡量相对贫困的重要指标
我国消除绝对贫困后，未来15年将进入减少相对贫困阶段，并逐步向实现共同富裕目标迈进。相对贫困是基于收入差距的一种贫困类型，基尼系数作为反映收入分配差距的主要指标，也可成为我国全面建成小康社会后衡量相对贫困的主要参考指标。
多数国家都定期发布基尼系数来反映国内贫富差距状况。一般认为，基尼系数小于0.2，说明收入过于平均；0.2—0.3之间为比较平均；0.3—0.4之间为比较合理；0.4是警戒线；0.4—0.5之间为差距过大；0.5—0.6之间为差距悬殊；0.6以上表示比较危险。
（一）从我国40多年的发展看，基尼系数呈倒U 型，目前略偏高并趋于下降
改革开放打破了绝对平均主义，我国居民收入差距逐步拉大。1978年我国基尼系数为0.25，到90年代初
期已经达到0.42。加入世贸组织后，我国基尼系数从0.469升至2008年的最高点0.491，此后缓慢下降，2015年降至0.462，此后三年有所回升，2018年为0.468，2019年又降至0.465。世界银行认为，全世界还没有一个国家在短时间内收入差距变化如此之大。
从我国发展实际情况看，这种变化具有一定合理性：
一是改革开放允许一部分人先富起来。一是改革开放允许一部分人先富起来。在坚持“效率优先”的前提下，我国实现了40多年的经济高速增长，一部分人先富裕起来，并且带动更多人脱贫致富。这种收入差距不等于收入不公，而是
消灭贫穷、走向共同富裕的必经阶段，在一定程度上是社会前进的鞭策。
二是收入差距扩大是市场化的正常反映。二是收入差距扩大是市场化的正常反映。市场竞争具有“马太效应”，收入差距扩大是市场经济运行的逻辑结果。库兹涅茨提出的“倒U 型曲线”理论认为在市场化、工业化过程中，收入差距为“先扩大，后缩小”。因此，在向市场经济转轨的过程中，我国出现阶段性收入差距扩大有其经济合理性。
三是缩小差距政策既及时又适度。
三是缩小差距政策既及时又适度。实现共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国共产党坚持全心全意
为人民服务根本宗旨的重要体现。“两个大局”构想也是定下的目标。进入21世纪以来，我国加大扶贫开发力度，从多方面缩小发展差距与贫富差距。我国加入世贸组织后，西部大开发、对口支援、转移支付等政策实施力度加大，对控制地区差距和贫富差距贡献重大；加之农村劳动力流动、农业税减免、农民变市民等一系列缩小差距政策的制定和实施，有效遏制了收入差距扩大的势头，我国基尼系数于2008年后趋降。
（二）从国家（地区）比较看，基尼系数高低与社会稳定安宁密切相关
根据世界银行、哈佛大学SWIID 数据库统计数据，全球153个国家和地区基尼系数（见附表）分布情况如下。
（1）0.3以下共有20个，北欧及独联体国家各占一半。前者社会保障和福利水平高，社保支出
图4.按本国贫困线衡量的主要国家贫困率（%）数据来源：
各国统计局最新数据。图5.中国居民收入基尼系数
数据来源：中国国家统计局。

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