江苏新型城镇化过程中就业调查与分析--以南京市浦口区顶_百...
姚於康．江苏新型城镇化过程中就业调查与分析———以南京市浦口区顶山街道为例［Ｊ］．江苏农业科学，２０２０，４８（１）：１－７．ｄｏｉ：１０．１５８８９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００２－１３０２．２０２０．０１．００１
江苏新型城镇化过程中就业调查与分析
———以南京市浦口区顶山街道为例
姚於康
（江苏省农业科学院农业经济与发展研究所，江苏南京２１００１４）
  摘要：以南京市浦口区顶山街道为例，通过抽样调查，分析在江苏新型城镇化过程中的就业现状，指出当前江苏就业的主要制约因素，一是就业政策不完善、缺少制度设计；二是缺乏妥善安置的有效办法，就业渠道过于单一；三是就业市场不完善，城市经济的发展不能满足劳动力就业的需求；四是社会保障制度不完善；五是自身存在的不利于就业因素；六是缺乏各种就业培训。在此基础上提出解决江苏新型城镇化过程中就业问题的对策建议：（１）完善征地制度，提高征地补偿标准；（２）积极营造有利的就业环境；（３）建立健全政府主导的劳动力市场体系，完善就业服务平台，提供多元化的就业渠道；（４）完善社会保障体系；（５）加强对的就业培训，提升其素质和就业能力。
  关键词：；就业；对策；城镇化；制约因素；征地制度；失地补偿
  中图分类号：Ｆ３２３．６；Ｆ２９１  文献标志码：Ａ  文章编号：１００２－１３０２（２０２０）０１－０００１－０７
收稿日期：２０１８－１１－２１
基金项目：江苏省农业科学院基本科研业务专项软科学项目［编号：ＺＸ（１６）４００９］。
作者简介：姚於康（１９６５—），男，云南临沧人，硕士，研究员，主要从事农业经济与农村发展研究。Ｅ－
ｍａｉｌ：１３８１３０８４６９９＠１６３．ｃｏｍ。  在城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。随着江苏省新型城镇化进程的加快，大量的农业用地转为非农业用地，越来越多的农民失去原先赖以生存的土地，成为生活在城市边缘的，他们在失去土地及与之相关的一系列权利后，没有持续稳定性就业和社会保障，属于尚未完成城市化仍然保持农民身份的人。由于已经不再是纯粹意义上的农民，不能享有城市居民享有的所有权力，面对失业率不断攀升的现实，对于缺乏资金、缺乏劳动技能的来说，失去了土地就处于失业状态，随着数额有限的安置补偿费逐渐用完，将失去基本生活保障，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，成为新的弱势体，成为影响经济社会稳定和农村走向
城市化的隐患［１］
。新型城镇化是以人为本，推进以
人为核心的城镇化，不是让农民以土地换贫困，由
农民变成为城市贫民［
２］
，江苏新型城镇化应有利于带动农民致富，缩小城乡差距，而不是拉大城乡差距，造成农民失地又失业，否则就失去了城市化的
意义［
３］
。因此，有效解决就业问题已成为江苏新型城镇化进程中必须解决的关键问题。１　材料与方法１．１　调查对象
南京市浦口区顶山街道隶属南京市的城乡接合部，是江北新城未来发展的主战场，交通四通八
达，区位优越，区域面积为３９．７９ｋｍ２
，常住人口４．８
万人，劳动年龄段人口２．７８万人，下辖４个城市社区和临泉、石佛、大新、吉庆、南苑等５个涉农社区，驻有南京浦镇车辆厂等企（事）业单位１４９家，其中工业企业６
７家，商业服务业７２家，街道还有个体工商户５５０多家，经济发展水平较高。随着江北新城建设和城市化进程的加快，农业用地大量萎缩，带来许多，就业问题较为突出。２０１０年以来，顶山街道涉农社区共计失地
７０８．９３ｈｍ２，达９０００多人，目前辖区内被
征地、失地进保人员６７７６人，在领失业金和灵活就业人员有２３００多人。
现阶段农村养老靠家庭，就业靠土地，不存在失业问题。随着城市化的快速扩张，大批农民失去了土地成为市民，他们能否谋得一个稳定的就业岗
位是实现市民化的关键［４］
，在就业这个问
题上顶山街道具有较强的典型性和代表性，因此本研究选择顶山街道为研究对象，对及其就
业情况进行调查分析。
１．２　调查方式和内容
调查采取走访的方式，向负责征地、拆迁安置的相关领导了解就业问题相关情况。通过入村、入户的途径，采取随机抽样的方法进行问卷调查，调查过程中由调查人员现场发放江苏省就业问题调查问卷，现场收回，共发放问卷１５０份，回收１４７份，回收率为９８％，其中有效问卷１４４份，有效率为９１．７％。问卷设计了１５个问题，主要是了解受访者及其家庭基本情况、失地前后家庭年收入变化、失地前后从事的主要职业、对目前就业从事职业稳定性和满意程度、失地后实现就业的方式和就业结构、目前未就业的主要原因、影响就业的主要因素、失地后家庭主要收入来源、失地后家庭生产生活变化、目前享受到的社会保障待遇、对目前社会保障的满意程度、对征地的态度、目前最想解决的问题和最希望政府提供哪些支持等相关情况。
２　结果与分析
２．１　失地前后农业收入占家庭年收入变化情况由表１可知，关于失地前农业收入占家庭年收入比例，被调查者中，１０％的人表示不足５％，２１％的人表示占５％～１０％，４３％的人表示占＞１
０％～３０％，１２％的人表示占＞３０％～５０％，８％的人表示占＞５０％～７０％，仅有６％的人表示占７０％以上。失地后所有的人都表示基本上没有农业收入。由此看出被调查者中，失地前后农业收入都不是家庭收入的主要来源，失地前仅有１４％的人农业收入占其家庭收入的５０％以上，失去土地对大多数受访者家庭收入冲击很大，但不是决定性的。
表１　失地前后农业收入占家庭年收入比例
农业收入占家庭年收入比例（％）失地前人口占比
（％）
失地后人口占比
（％）
＜５１０１００
５～１０２１０
＞１０～３０４３０
＞３０～５０１２０
＞５０～７０８０
＞７０６０
２．２　失地前后从事职业变化情况
由表２可知，失地前，受访者中，５６％的人以农业为主，３２％的人就地从事二三产业，１２％的人外出务工。失地后，外出务工者略有增加，绝大多数选择就地从事二三产业。这主要是因为顶山街道在区位、经济上有一定的优越性，所以外出务工就业人数比例相对较低，一般选择就近就业。
表２　失地前后从事职业变化情况
从事职业
失地前人口占比
（％）
失地后人口占比
（％）农业为主５６０
就地从事二三产业３２６４
外出务工１２１５
无业０２１２．３　失地后实现就业方式、就业结构和收入调查中发现，失地后调查对象实现就业方式主要是自谋职业，少部分为街道和社区安置。
从就业结构上看，就业范围大致有４类：（１）主要从事企业生产经营，占１２％；（２）服务业为主，短期性工种，占４５％；（３）个体经营，占３２％；（４）灵活就业人员，占１１％（表３）。工作岗位一般以生产操作工、营业员、驾驶、销售、物管、绿化、勤杂工等为主，并且这类工作都呈现出一定的短期性和流动性，较难持久稳定。
从收入上看，受访者就业月收入普遍在１５００～２５００元，多数人的平均工资在２０００元左右（扣除社保费），达到城镇职工平均工资５１０５元以上的极少；就业水平低，反映出所从事的工作的专业化程度较低，工作的可替代性较强，竞争较激烈，而市场会自然而然地淘汰和排斥在市场中无竞争能力的利益主体。另一方面，大城市流动人口多，来自中西部广大腹地农村的农民工的大量涌入又降低了就业市场的工资水平，使得其就业问题更为突出。
表３　失地后就业结构
就业结构
比例
（％）
企业生产经营１２
服务业，短期性工种４５
个体经营  ３２
灵活就业  １１
新型致富项目
２．４　目前从事职业的稳定性和认知度
调查中发现，多数的工作岗位稳定性较差，稳定就业在３年以上的只有２５％，７５％的人认为工作不稳定。对目前就业从事的职业，表示喜欢的人只有１０％，不喜欢的为２７％，一般的有６３％，满意程度总体不高。受访者中６８％的人觉得工作太辛苦，８６％的人认为收入较低，６０％的
人认为社会地位较低（表４）。
表４　对目前就业从事的职业认知度
项目
选项１选项２选项３
认知度比例（％）认知度比例（％）认知度比例（％）
稳定性  稳定　２５一般０不稳定７５满意程度　喜欢　１０一般６３不喜欢２７劳累程度　很劳累６８一般２０不劳累１２收入认可度较高　４一般１０较低　８６社会地位　较高　０一般４０较低　６０
２．５　失地后未就业原因
由表５可知，６８％的受访者表示想就业无机会，
２１％的人表示达不到预期未就业，仅５％的人明确
表示不想就业，另有６％的人表示有其他原因未就
业。其原因与就业观念落后，综合素质偏
低有很大关系。调查中发现，许多受访者就业观念
落后，有就业偏见和过高的就业期望，具体表现在
对劳动时间、收入报酬、工作场地等方面的过高要
求，他们认为自己不是农民工，要体面就业，脏活、
累活、伺候人的活不愿干，所谓工资低不干、工作累
不干、三班倒不干、管理严不干，以高不成、低不就
来选择自愿失业。导致就业市场一边有事没人干、
一边有人没事干。部分受访者过惯了自由闲散的
农家生活，当他们面对要求严格的工作岗位时，心
里自然产生了畏惧，失去了兴趣。调查中就有人反
映与其每天按时上下班，拿那几百块钱，还不如呆
在家里收收房租过日子，又轻闲又自由。文化素质
偏低，无法适应企业和社会提供的各种岗位，是制
约其就业或创业的主要原因。
表５　失地后未就业原因
原因比例（％）
想就业无机会  ６８
达不到预期未就业２１
不想就业    ５
其他原因    ６
２．６　失地后家庭主要收入来源
从调查数据（表６）看，被调查者中有１０％的家庭主要生活来源是补偿金；有２３％的家庭靠二三产业收入维持生活；有３０％的家庭生活来源是分红；有３７％的家庭是以房租等其他收入来维持生活。单一的生活来源限制了城镇居民生活水平的进一步提高。
２．７　失地后家庭生产生活变化
所有受访者认为失地后家庭生产生活发生很大变化，其中１０％的认为大幅改善，５０％的认为有
表６　失地后家庭主要收入来源
收入来源
比例
（％）
补偿金１０
二三产业２３
集体补助、入股分红３０
房子出租等其他收入３７
些改善，２９％的认为没有改善，１１％的认为变差（表７）。目前顶山街道征地区片价补偿标准为８．８５万元／６６７ｍ２，青苗和附着物综合补偿价标准３万元／６６７ｍ２。调查发现，由于眼前有征地补偿款、拆迁补偿款在手，一些受访者自以为生活已有着落而不思长远之计，过着整天开小车、打小牌、喝小酒、钓小鱼的悠闲生活［５］，更为突出的是明显存在着自身投资理念和劳动技能的严重不足以及补偿款投向失当的现象，如补偿款用于购置汽车、手机等纯消费领域，使得资金不仅没有增值，反而出现了大量的奢侈消费性支出；补偿款部分投入到民间的不良高息贷款中，由于这种贷款违法违规，缺乏担保机制，往往造成居民难以收回本金；少数人用于赌博，甚至支出。其结果是造成生活水平虽暂时改善，但坐吃山空，不具可持续性，不仅没有达到小康，反而由于缺乏再就业的资金，重新陷入到贫困人当中，一些人重新成为政府的低保对象，成为新时代富裕而贫困的人。
表７　失地后家庭生产生活变化
生产生活变化情况
比例
（％）
大幅改善１０
有些改善５０
没有改善２９
变差  １１
２．８　享受到的社会保障待遇和满意度
土地是农民的生存根本，失去了土地，他们的生活就难以为继。虽然或多或少都得到了补偿，但生活的成本却日渐增长。看起来数额较大的补偿
款其实仅能维持几年的基本生活。南京市被征地人员社会保障办法遵循“分类实施、统账结合、制度衔接、保障基本、适时调整”的原则，将劳动年龄段人员纳入城镇企业职工社会保险，养老年龄段人员纳入被征地人员基本生活保障、被征地人员老年生活困难补助和城镇居民基本医疗保险，实现被征地人员老有所养、病有所医、失有所助［６］。目前被征地人员基本生活保障金每月为５６０元左右，征地失地人员进保退休后每月为７５０元左右，面对高物价、高消费，他们的生活水平并不乐观。对目前的社会保障，２３％的受访者表示满意，３４％的表示基本满意，４７％的表示不满意，认为保障标准太低（表８）。
表８　对目前的社会保障的满意度
满意度比例（％）
满意  ２３
基本满意３４
不满意　４７
２．９　对征地的态度
对征地的态度，７１％的受访者表示不支持，２０％的受访者表示无所谓，只有９％的受访者表示支持（表９）。
表９　对征地的态度
对征地态度比例（％）
支持　９
无所谓２０
不支持７１
２．１０　目前最希望解决的问题
调查中发现，受访者目前最希望解决的问题核心是增加收入，首先是提高社会保障水平，其次是解决就业问题，第三是增加其他收入（表１０）。
表１０　目前最希望解决的问题
目前最希望解决的问题重要性排序
提高社会保障水平第１位
就业第２位
增加其他收入第３位
２．１１　希望政府提供的支持
所有的受访者都希望政府提供支持，第１是完善社会保障，第２是提供就业机会，第３是帮助创业提供信贷扶持，第４是开展就业知识和技能培训，第５是其他扶持政策（表１１）。
表１１　希望政府提供的支持
项目重要性排序完善社会保障    　第１位
提供就业机会    　第２位
帮助创业提供信贷扶持　第３位
开展就业知识和技能培训第４位
其他按扶持政策    第５位
３　江苏新型城镇化过程中就业存在的问题
  自产生之日起即伴随而来一系列问题，其中就业和再就业问题是最大问题，就业率低、就业渠道狭窄，缺乏非农产业从业技能，就业难是多年来就业的常态［７］。从调查情况看，目前在就业方面面临着诸多困境，涉及到社会环境、制度安排、劳务市场和个人因素等多方面。３．１　就业政策不完善、缺少制度设计从调查情况中发现，现行的征地制度和补偿方式存在缺陷，对的保护力度不够，目前的征地补偿标准低，严重偏离土地的市场价值，并且没有充分考虑农民的基本生活、就业和社会保障问题，更缺乏相应的制度安排［８］。目前，的就业尚
未纳入我国现行的就业体系，国家对此也没有统一的政策和措施，有关就业方面的政策不仅起步晚，可操作性差，而且多数是过度性、单一性的措施，缺少针对性、指导性、可行性的配套政策，更很少有从制度的高度进行设计，以解决民生之本的就业问题为着眼点，对实施积极的就业政策，把解决就业问题当作一项切切实实的民心工程，真正从政策和制度上予以关注和解决［９］。妥善解决的就业问题，不仅是解决当前农村问题的一个难点，也是一个社会问题，它事关农村和社会的稳定。
３．２　缺乏妥善安置的有效办法，就业渠道过于单一在调查中８５％的受访者认为，缺乏妥善安置的有效办法是阻挠其就业的主要原因。目前地方政府普遍采取货币安置的方式解决就业问题。货币安置方式的优点在于简便易行，缺点主要表现为（１）安置补助费一般是先经乡镇政府，再经村委会，最后才到农户，经过乡、村两级的截留，农民最终得到的安置补偿费只是很少的一部分。（２）得到一次性有限的征地补偿费后，就再也不能享受土地上的收益。但有限的补偿费只能帮
助既无资金又无技术的暂时度过土地被征用以后的生活，而不能保障未来的就业和生活，再加上一部分不善于合理安排生计，存在短期消费行为，从而很快就把补偿费花光［１０］。如果不能在城市里重新就业，则今后的基本生活保障都没有了。（３）在货币安置成为主要安置方式的情况下，被迫进入劳动力市场参与就业竞争，但是由于绝大多数自身素质因素，市场竞争能力低，对市场的应变能力有限，使在就业岗位的竞争中处于弱势［１１］。在
调查中，６４％的受访者是通过亲友介绍和市场应聘的方式去寻工作，这从一个方面说明交际圈狭小，就业渠道单一，更多的是依赖血缘和地缘关系。３．３　就业市场不完善，城市经济的发展不能满足劳动力就业的需求
由于地方政府对当地农村劳动力服务市场的建设重视不够，相关中介组织发育程度低，城市和农村信息化发展水平不均衡，造成农村劳动力服务市场建设滞后，就业市场不完善、城乡统一的市场就业机制尚未形成，直接影响了的就业和转移。目前我国正处于转型时期，经济增长方式由粗放型向集约型转变，知识、技术管理对经济增长的作用越来越大，对一般劳动力的需求呈相对减少趋势，而且随着国企改革进一步深化，城市失业、下岗人员增加，城市本身也面临着就业压力，缺乏应有的社会保障户籍制度阻碍了自由进入城市的就业市场［１２］，这些都增加了的就业难度，的就业问题更加严峻。３．４　社会保障制度不完善
就业保障机制有待完善，政府就就业工作未出台统一的纲领性文件，大部分分散在其他文件中，这就不利于操作、执行和宣传相应的就业政策。在征用城中村土地时，往往只制定补偿安置相关的政策，而这只是在大原则上界定就业安置，缺少详细的操作方法。并且就业还存在着多个部门同时在管，然而公共服务资源却没有有效的整合，大多数地区往往简单地自认为问题就是经济补偿问题，只要国家给予了货币补偿，那么的就业问题将不是他们的责任，也没有必要将失地后的农民纳入到现有的社会保障体系中来［１３］。
３．５　自身存在的不利于就业的因素调查中发现自身存有一些不利于就业的因素，受教育水平和技术水平较低。的文化程度普遍较低，知识储备较少，而且由于长时间从事农业耕作，劳动技能较为单一，缺乏非农产业的专业技能，同时思想普遍较为保守，缺乏市场意识和产业转型意识。这导致创业能力和产业转型能力不足，将失地过程中货币性补偿转化为生产性资料的能力有限，其未来发展的可持续性不强；同时导致就业竞争能力弱，在劳动力市场竞争中处于不利地位。传统的就业观念和思想对就业的影响较大。就业难受传统的就业观念和思想意识的影响较大。不少就业观念过于陈旧，尤其是一些城市近郊的因为平时生活闲适、出不了力，很难下决心离开家门去寻就业机会。缺乏自主创业的主动性。调查中发现部分认为土地是国家建设占用的，就业问题得依赖国家解决，存在等、靠、要的思想，认为有问题国家，自己缺乏自主创业和自主就业的意识和行动［１４］。这样一来就势必又造成了一批种粮无地，做工无岗的无业农民。还有一部分年龄较大、文化程度较低的，对土地有依赖之情，认为自己除了农业生产外，不具备其他劳动技能，土地被征用后宁愿到其他地方承包土地，依然从事第一产业，也不愿意进城打工就业。
３．６　缺乏各种就业培训
由以往的农耕作业到今天进入竞争的劳动力市场，在新的环境和条件下，就业方式、求职能力和上岗技能都有一个适应期，只有通过职业培训才能使缩短这个适应期，但是各级政府对失地
农民就业培训认识不足，在培训中缺乏统一的规范和管理，很少考虑到的自身情况和用工单位的实际需求，在培训内容上存在盲目、无序等问题，在培训方式上大多只重理论培训，忽视实际操作的培训，导致培训流于形式，或是不到合适的培训班，或是培训班结束时依然掌握不了该有的技术和技能。缺乏切实有效的培训措施是导致就业困难的重要原因［１５］。
４　江苏新型城镇化过程中就业问题的对策建议
４．１　完善征地制度，提高征地补偿标准
（１）加强土地征用的法制建设，进一步修订和完善《宪法》《土地管理法》《土地管理实施办法》等

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