新冠疫情下海外中国公民安全与领事保护
东南亚研究2020年第4期
DOI：10.19561/jki.sas.2020.04.139新冠疫情下海外中国公民安全与领事保护
陈奕平许彤辉
［摘要］来势汹汹的新冠疫情、美国对华战略竞争与西方国家种族歧视的影响，使得海外中国公民安全和权益维护面临更加复杂的形势，遭遇出入境受阻、族歧视、医疗安全等方面的实际困境。为保护海外中国公民的合法权益，外交部及驻外使领馆除了继续开展日常领事保护工作外，还进行了包机撤离和医疗援助等组织、协调工作。本文以2020年1-7月我国开展的领事保护工作为依据，具体分析在新冠疫情下中国领事保护机制的运行情况，认为领事保护机制整体上运行良好，展现了领事保护工作的中国特，但也表现出公民主体承担责任不足、安全意识淡薄及行政主体对疫情威胁估计不足等缺点。
［关键词］新冠肺炎；领事保护；海外公民安全；华侨华人
［中图分类号］D634.3［文献标识码］A
［文章编号］1008-6099(2020)04-0139-14
2019年12月底，湖北省武汉市疾控中心监测发现不明原因肺炎病例。随着对于不明原因肺炎病例的了解，
人们对于这场突如其来的全球性公共卫生事件有了更加清楚的认识，世界卫生组织将这一病毒正是命名为“2019-nCoV”。从2020年1月20日钟南山院士称新型冠状病毒具有人传人的特征后，我国开始了更为严格的防疫管控措施，在全国人民的共同努力下，我国国内的疫情防控局势基本上得以控制。但是对于整个世界而言，这仅仅是全球新冠病毒防疫战的开始。根据世界卫生组织公布的数据，截至北京时间7月25日，全球新冠肺炎感染人数达15,581,009人，并夺走635,173人的生命①。
［作者简介］陈奕平，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副院长，铸牢中华民族共同体意识研究基地首席专家，教授.博士生导师；许彤辉，广东司法警官职业学院教师。
［基金项目］国家社会科学基金重点项目“海外中国公民权益保护机制研究”(16AZZ016)。
①u Coronavirus Disease(COVID-19)Situation Report-187”，www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200725-covid-19-sitrep-187.pdf?sfvrsn=ledel410_2
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在这场新冠病毒防疫阻击战中，海外侨胞组成志愿团队积极向国内捐赠医疗防疫物资和捐款，为我国的疫情防控工作贡献了自己的力量，同时新冠病毒的全球性蔓延对海外侨胞的合法权益构成了伤害。随着
新冠病毒在全世界范围内的大面积爆发，世界各国均采取了严格的防疫管控措施，如出入境管制措施更为严格，高校停课，禁止聚会等。受此影响，部分海外中国公民面临出入境受阻、对华歧视、医疗物资短缺等困境，中国政府本着“外交为民”的理念，开展了领事保护工作。1月31日，外交部发言人华春莹表示，考虑到近日湖北籍特别是武汉中国公民在海外遇到的实际困难，中国政府决定尽快派民航包机把他们直接接回武汉①。这充分体现了中国政府领事保护工作日益成熟，响应速度日益快速，也体现了我国“外交为民”的思想。但是包机撤离仅仅是新冠疫情形势下中国领事保护工作的一个具体行为，除此之外中国政府还开展了如医疗援助、安全提醒、热线服务等一系列领事保护工作。
为了从整体上分析与把握新冠疫情下中国领事保护机制运行情况，笔者根据新冠病毒爆发的时间轴，整理了2020年1月1日至7月31日中国政府开展的一系列领事保护事件，这些数据主要来自于外交部、中国领事服务网、中国侨网、“领事直通车”、民航局、教育部、国家卫生健康委员会等网站发布的权威信息。另外，本文根据疫情蔓延和确诊病例的区别，把疫情防控分为两个阶段，其中2020年1月初到2020年2月底，由于新冠肺炎的确诊病例主要集中在中国境内，海外中国公民面临的风险来源主要为出入境受阻等问题，领事保护工作的对象主要为湖北籍的中国公民，本文将其称为疫情防控的第一阶段；2020年3月初至7月底，中国国内的疫情防控形势基本得以控制，世界其它国家的新冠疫情形势严峻，新冠肺炎的确诊病例主要集中在中国以外的国家，海外中国公民面临的风险来源主要为出入境问题、医疗物资缺乏问题，领事保护工作的对象主要为中国留学生，本文称其为疫情防控的第二阶段。
一新冠疫情下海外中国公民面临的主要风险
随着中国经济实力的提升以及国民生活水平的提高，以旅游、务工、留学等缘由走出国门的公民数量日益增多，同时海外中国公民权益受损事件也日益增多。因此，海外中国公民权益保护问题及领事保护机制的完善成为政府、学术界必须关注的问题。学术界通常采取两种方式对海外中国公民权益遭遇风险的情况进行划分：一是以风险发生的地区为划分标准，二是以风险发生的类别或缘由为
①中华人民共和国外交部：《中国政府决定派民航包机接滞留海外的湖北特别是武汉公民回家》，2020年1月31日，v/web/fyrbt_67302l/dhdw_673027/tl737802.shtml
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划分标准。从风险发生的类别或缘由来看，海外中国公民面临的风险来源主要分为出入境受阻、族歧视、医疗安全三类问题。
（一）出入境受阻
在疫情防控的第一阶段，新冠肺炎的确诊病例主要集中在中国，部分国家采取了相应的入境管制措施，
因此造成部分海外中国公民尤其是湖北籍中国公民滞留在海外。1月30日，外交部领事司发布了部分国家有关新冠病毒疫情防控的入境管制措施汇总表，并实时更新①。从管制措施的具体内容来看，主要分为以下四类，一是对中国公民的签证采取收紧措施，如俄罗斯、蒙古、越南等；二是对中国公民采取限制入境的措施，如朝鲜、萨摩亚、马绍尔岛等；三是对湖北籍及近期具有湖北旅行史的入境人员实施管控措施，如新加坡、菲律宾、马来西亚等；四是对入境人员采取体温监测及健康申报等检疫措施，如韩国、德国、法国等，大多数国家采取的是第四类措施。受此影响，各国的航空公司取消了部分航班，大量国际航班被取消，因此造成部分中国公民滞留海外，如泰国曼谷、马来西亚沙巴州、日本东京等地均出现了湖北籍中国公民滞留的情况。
在疫情防控的第二阶段，新冠病毒开始全球性爆发，世界各国均成为重灾区，除了出入境管制措施，部分国家甚至宣布进入紧急状态或战时状态，如葡萄牙、菲律宾、美国、日本等国均宣布进入紧急状态。这意味者各国将采取更为严格的防疫管控措施，如关闭国内非必要的公共场所、关闭学校或停课、限制或禁止举行聚集性活动。尤其是部分国家采取关闭学校或停课的措施，导致部分留学生面临现实困境。据教育部统计，我国海外留学人员的总人数为160万人，当时尚在国外的大约有140万人②。留学生人数众多且分布地区复杂，需求差异较大等特点为中国的领事保护工作提岀了挑战，尤其是其中还有一部分为“小留学生”，在当地中小学停课、学校宿舍不能继续住的情况下，生活自理能力及安全防护能力相对较弱的他们急需回到国内亲人身边。可以看出，无论是疫情防控的第一阶段还是第二阶段，岀入境受阻问题均是海外中国公民面临的一个风险来源，也是我国领事保护工作中需要重点应对的。
（二）种族歧视
反对种族歧视已经成为当今社会的普遍共识，但是依然有部分媒体或政客出于宣传与政治目的，刻意发表一些不负责言论，如《华尔街日报》2月3日发表题为《中国是真正的“亚洲病夫”》的评论文章。另外，由于宗教与文化的差异，世界上依然有部分人具有种族歧视思想，在新冠疫情期间，由于部分外国媒
①《提醒中国公民留意外方有关肺炎疫情防控的人境管制措施》，中国领事服务网，2020年1月30日，http：//v/zggmzhw/lsbh/Ibxw/t1737512.shtml
②国务院新闻办公室：《国新办就疫情期间中国海外留学人员安全问题举行发布会》，2020年4月2日，http：//www.china,com/zhibo/content_75887039.htm
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体的不负责言论，把新冠病毒称为“中国病毒”，再加上文化上的差异，导致在海外的中国侨胞受到了歧视，甚至对他们的合法权益造成损害，如中国女留学生在德国被骂“中国病毒”、中国老人因疫情被两名意大利青年当众侮辱殴打等事件在新冠疫情期间时不时出现在新闻媒体上。
2020年5月25日，非裔美国人乔治•弗洛伊德(George Perry Floyd)因涉嫌使用在白人警察的执法过程中死亡，这一事件的视频在社交媒体发布后，迅速引发美国各州、市的反种族歧视抗议浪潮，触发不少暴力示威活动，游行者打砸抢的行为也波及到包括华人、黑人在内的少数族裔，给他们的利益造成了损害。疫情使不少小本经营的美国华人本就生存艰难，打砸抢活动无疑是雪上加霜。例如在布鲁克林经营洗衣店的陈奉官5月30日表示，自疫情暴发后，店中每月收入已减少50%-60%，近期生意才逐渐好转，但若遇上暴力攻击，将使经营更加困难，“咬牙坚持过来了，比疫情更害怕。”①奥克兰华埠商会主席陈锡澎表示，奥克兰华埠有30多家商店遭受严重损失，考虑到小商业维修、物品洗劫损失、连续数日不敢开店、来华埠的客流减少等综合因素，华埠损失至少500万美元②。
虽然疫情期间因种族歧视造成海外中国公民权益受损的事件数量不多，但是在海外的中国公民依然要警惕此类风险，注意自我保护，防止自身权益受到损害，若真出现此类事件，公民要通过报警、向当地使馆、侨团求助等方式维护好自身合法权益。
医疗安全问题
(三)
朝鲜疫情源头医疗安全风险是此次新冠疫情下海外中国公民最大的风险来源。归根结底，此次疫情属于全球性突发的公共卫生安全事件，只有医疗技术才能打赢这场防控战疫。上文提到，在疫情防控的第二阶段，新冠病
毒成全球性蔓延趋势，因此各国的医疗资源均十分紧缺。在疫情防控的第一阶段，海外侨胞自发组成志愿团队，积极加入到支援国内抗疫的队伍，向祖籍国捐赠了大量医疗物资。但随着新冠病毒的全球性扩散，部分海外侨胞面临着当地医疗资源紧缺带来的医疗安全风险，其最初的捐赠者身份转变为被捐赠者身份。除此之外，一些在海外确诊的中国公民出现了就医困难的问题，自身的生命安全受到威胁。2月1日，豪华邮轮“钻石公主号”上有一名香港乘客被确诊，随即整个邮轮被隔离，乘客被限制下船，但是由于乘客中有年长的需要定期服用药物的香港和澳门居民，中国驻日使
①《忧抗议集会演变暴力抗议纽约华商感叹生意雪上加霜》，中国侨网.hup：//WWW.ehinaqw. com/hqhr/2020/06-01/258583.shtml
②《美国奥克兰华埠逾30家商户被打砸抢损失500万美元》，中国侨网，http：//www.ehinaqw. com/hqhr/2020/06-08/259285.shtml
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馆向他们提供了帮助，把各人所需药物送到船上①。
根据骆克任教授对涉侨突发事件的划分，新冠疫情属于公共卫生事件类，具有全球性、突发性、非常规
性、危险性的特征，尤其是大面积流行性疾病极易影响公众的生命健康权②。但是笔者通过收集、整理2020年1月1日至7月31日的领事保护事件内容发现，虽然在新冠疫情期间出现了海外中国公民人身安全受损的事件，但是受新冠病毒影响直接致死的事件较少见，而多表现为受新冠疫情引发的出入境受阻、族歧视、医疗安全等三类非传统安全问题。通过分析三类问题对海外中国公民权益受损的情况，可以发现新冠疫情下海外中国公民合法权益的损害主要表现为财产权益损害、种族歧视和医疗物资短缺等方面。具体来看，出入境受阻问题增加了海外中国公民的出行成本，在国际航班数量急剧下降的情况下，部分航班的机票价格甚至高达十几万③，远高于其它时间的票价，再加之需要多次转机，也增加了公民的出行成本。种族歧视问题引发了部分西方国家对于华人体的歧视行为，虽然出现了对华人的人身攻击，但多表现为言语辱骂，对部分华人商铺与企业客流量产生影响。当然，部分反种族歧视的暴力活动也严重影响了华人的生存和发展。而医疗物资短缺则增加了公民的购买成本，因此也集中表现为海外中国公民财产权益的受损。
二新冠疫情下中国领事保护的主要工作
改革开放前，我国以公派和私人事由短期出国的中国公民较少，因此领事保护的对象主要为华侨，此时的领事保护被称为“护侨”。随着改革开放的不断深化，短期出国的中国公民越来越多，中国政府处理的领事保护和协助事件日益增多。随着领事保护工作实践经验的积累，我国的领事保护机制也日趋完善。在《中国领事保护与协助指南（2015年版）》中提到，领事保护是指中国政府和中国驻外外交、领事机
构维护海外中国公民和机构安全及正当权益的工作®01963年签订的《维也纳领事关系公约》中规定领事职务由领馆行使之，而领事职务第一条就是在国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民（个人与法
①《“钻石公主号”游轮上的香港同胞联名致函：感谢伟大的祖国》，领事直通车，2020年2月15日，mp.weixin.qq/s/KNMlej476PDwjw6wOaMuOg
②骆克任：《海外同胞安全研究—
—安全预警与风险应对》，社会科学文献出版社，2018年，第69页。
③《一张经济舱机票炒到十万八万专家建议：II类机场应火线加开国际航班》，凤凰网，http：// finance,ifeng/c/7xOVEG2Nl ly
④中华人民共和国外交部：《中国领事保护和协助指南（2015年版）＞,2020年4月10日，ht-tps://v/web/ziliao_674904/lszs_674973/tl383302.shtml
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