做好科学发展规划
做好科学发展规划推动经济社会又好又快发展
陈元
摘要：我国城市化发展的巨大需求决定了我们必须统筹国际国内两个大局，特别是亚非拉的合作，为13亿乃至15亿人口的城市化提供必要的能源、资源、粮食安全保障。这就要求从我国经济社会的发展全局和长远利益出发，稳妥实施“走出去”战略，加大稀缺资源和关键技术领域的国际合作力度。中国要发展经济，难度比资本主义世界城市化和工业革命大得多，我们必须做好更充分的准备，加强国际合作，才能支撑城市化的可持续发展。
近年来，随着科学发展观的深入贯彻落实，规划日益得到各方的重视，逐渐成为一种社会共识。尤其是在当前国际经济金融危机不断扩散和蔓延，国内经济明显下行的情况下，更需要立足当前、着眼长远，做好科学发展规划，为形势好转时加快发展积蓄能量。下面，我就“做好科学发展规划，推动经济社会又好又快发展”谈几点想法，主要讲五个问题：一是规划的起源和内涵；二是做好科学发展规划的重要意义；三是科学发展规划的内容体系；四是如何结合我国国情和发展阶段性特征，做好科学发展规划；五是结合开发银行的工作，谈一谈我们在规划方面的实践和下一步考虑。
一、规划的起源和内涵
规划源于人类对客观世界的主观认识，是人类改造客观世界的一种工具和手段。欧洲文艺复兴以后，自然科学和唯物主义哲学迅速发展，人们发现世界是可以认识的，在主动把握自然和社会发展规律的基础上就有了规划的雏形。最早的具有现代意义的规划起源于英国，发展于苏联，在法国实施得最好。英国工业革命时期，工业化带动大量农民涌入城市，形成了大量卫生条件恶劣的“贫民窟”，这直接影响到了城市安全和工业发展，为此英国出台了一部融入城市规划理念的《公共卫生法》。十月革命后，前苏联借鉴运筹学方法将规划发展到极致，他们通过制定军事、产业和社会发展规划，迅速从落后的农业国变成了工业国，组建了华约和经互会，形成了一度与美国和北约对抗的社会主义阵营。二战后法国总统戴高乐为复兴法国和欧洲，制定了核工业发展规划、航空航天工业发展规划，现在法国核电占其能源结构的78%，基本不受石油涨价、市场波动甚至石油危机的影响；空客也是由法国推动建立的，在国际市场上占据半壁江山；阿丽亚娜火箭也在国际航天领域占有重要位置。此外，戴高乐还积极推动欧共体在经济、政治和货币一体化方面的规划。经过半个世纪的努力，法国恢复了一流国家的自信和在关键领域的重要地位，欧洲也成为能够与美国抗衡的重要力量。戴高乐以40年代末到1958年之间编制的规划影响了欧洲半个世纪的发展，是非常有远见的。
规划不同于计划。在英文中，规划和计划是同一个词（Planning），没有太大差别，但在中文里却有明显差别。规划代表了一种指导性、方向性的目标，是相对于事物的整体特征而言的，是指比较全面长远的发展计划，带有空间含义；而计划则侧重短期，是运筹的意思，是规划中的具体环节和具体内容，或
由规划在操作中演变成的具体项目。我国从1953年开始，共编制过十个五年计划，极大地促进了国民经济发展和人民生活水平提高。从2006年“十一五”开始，我国把计划变为规划，这一个字的改变体现了从计划经济到市场经济这种理念上的转变和政府职能的转变。从前的计划侧重于层层分解下达的指令性指标，主要靠行政手段来实现；而规划侧重于解决宏观性、战略性、长远性问题，提出指导性的思路和对策，主要靠经济手段来实现。
规划不同于策划。规划主要着眼于宏观领域，有时间跨度长、选择空间小、变量少、操作技术成熟等重要特征，比如，国土布局、水资源、矿产资源、基础设施等物质条件都相对固定、不可替代，
和促进长远发展。
二、做好科学发展规划对我国经济社会发展意义重大
做好科学发展规划对促进经济社会健康发展至关重要。纵观世界各国的发展历程，经济的发展，社会的进步，都离不开好的规划。尤其是发展中国家可以充分汲取发达国家在发展过程中的成功经验和失败教训，制定具有科学性、先进性、符合自身发展特点的规划，从而发挥后发优势，变被动为主动，实现跨越式发展，避免发展的盲目性和波动性。我国作为发展中国家，有赶超发达国家的强大动力和清晰目标。我们要把这种动力和目标与贯彻落实科学发展观的要求结合起来，充分汲取前人成败的经验教训，克服重增长轻环境、重产出轻成本、重速度轻质量、重经济轻社会、重国内轻国际、重眼前轻长远的倾
向。这当中，市场建设、制度建设至关重要。我们必须在物质建设的基础上充实市场建设和制度建设的内容，制定体现以人为本、全面协调可持续和统筹兼顾要求的科学发展规划，才能对各种要素资源统筹配置、产生集聚效应、提升资金的使用效率；才能避免盲目投资和重复建设，将风险防范向前延伸，从而建立上能对国家重大项目、大型基础设施融资，下能覆盖社区金融、新农村建设的高效的市场和融资体系，使人人享有平等的融资机会，使全体人民共享经济社会发展成果。
做好科学发展规划是中国加快城市化发展的必然要求。发展中的国情决定了我国将长期处在建设阶段，建设的主要内容就是城市化，这是我国过去20年、也是未来50年甚至100年发展的最基本动力。以城市化为中心，统筹城乡建设、产业和消费的协调发展，需要经过长期努力，这将是中国百年发展进程的核心特征。长期来看，中国城市化发展将会遇到能源资源和粮食的瓶颈制约，国内现有的供给远远不能满足城市化的加速发展以及人口持续增长的需要。目前我国石油天然气一半依靠进口，主要来源于中东。开行陆续与苏丹、安哥拉以及俄罗斯、委内瑞拉和巴西等国签订了大额的石油融资合作协议，使这些国家每年能够为中国提供几千万吨的油气供给，从而通过全球布局实现了油气来源的多元化，基本解决了未来的能源安全问题。但矿产资源领域的形势还不容乐观。去年我国钢铁产量是5亿吨，半数以上的铁矿石依靠进口，今后如果达到人均消费钢铁700公斤的目标，需求量要增加到8亿吨，缺口非常大。铜、铝、镍等矿产资源也是高度依靠进口。在粮食方面，去年我国粮食产量是5亿吨，基本满足自给。要满足全国人民过上小康和现代化生活的需要，至少还要增加1～2亿吨的粮食产量。通过精耕细作、改良品
种等方法大幅提高产量的空间有限，而目前全球任何一个市场都无法向中国提供2亿吨的粮食。因此要加快以城市化为主要内容的建设和发展，必须从全球布局，做好体现国家整体发展目标的科学发展规划，才能增强工作的全局性、前瞻性和主动性，维护我国的经济安全，保证经济发展的长期可持续。
做好科学发展规划是应对国内外严峻形势的迫切需要。去年以来，国际金融危机愈演愈烈，我国也出现了明显的经济下行趋势，这既给国民经济带来严峻挑战，也对调整结构、转变发展方式形成了巨大的倒逼压力。为应对危机，中央及时出台了“保增长、扩内需、调结构”的一系列政策措施，这当中大部分都属于中长期公共设施领域，具有投资规模大、建设周期长以及社会性、公益性强、涉及面广等特点，要求我们必须考虑全局，做出长远和系统的规划。同时中央还专门制订了钢铁、汽车、造船等十大产业调整振兴规划，这将有力地促进产业调整结构、增强自主创新和国际竞争能力。今年是进入新世纪以来我国经济最为困难的时期，但越是形势严峻，我们越要保持头脑清醒，越是要立足当前、着眼长远，做出新的思考和规划，这样才能变压力为动力，化挑战为机遇。
三、科学发展规划的内容体系
科学发展规划是一个跨领域、多学科的系统性工程。要以人口增长和人的全面发展为基本出发点，紧扣经济社会发展中的突出问题和约束，不仅要有区域发展、城镇建设、产业发展等物质层面的规划，还要有市场发展、融资等制度层面的规划，相互衔接，形成完整的规划体系，这样才能更好地发挥规划对发展的引领作用。完整的科学发展规划体系，主要有以下几方面内容：
土地变成政府的财政收入和信用。在经济市场化和商品化的过程中，土地始终有着重要的地位。做好城市规划和乡村规划，再加上必要的基础设施投入，使土地从原来农耕的生产资料变成城市化过程中社会资产的重要组成部分，变成经济规模扩张的重要推动力。这是风险防范、信用链和融资链的核心环节，也是区域发展的主线，并可以带动产业和社会发展。比如，开行支持沈阳铁西工业区“东搬西建”改造，通过做好城市规划，进行“东搬西建”，使原有土地大幅升值，产生了级差地租资金，既解决了原国企职工的安置问题，又有助于企业改造和产业升级，实现资源优化配置和产业链整合的目标。这当中，土地升值起到了关键和核心作用。发展中国家和发达国家的区别
（二）产业规划。产业发展是实现区域发展的路径。产业发展以技术研发为龙头，上游技术一旦变化就会影响整个产业链，起到变革整个产业的作用。比如，大唐电信做3G上游研发时，开行给它发放大额技援贷款，帮助大唐渡过了TD-SCDMA研发阶段的难关。现在3G手机发展起来，带动了整个产业链的发展。做好产业规划，一是要注重研发创新，设法把下游形成的巨额信用和资金用在上游的研发创新上，提升自主创新能力，并用现有产业链孵化新产品，比如汽车、数控机床、装备制造、制药、电信、流通等，达到加快产业发展的目标，这当中，资金链和信用链的闭合与形成还有很多空白和问题。二是要注重产业整合，通过重组并购进行结构调整，优化布局，消除过剩的生产能力，提升产业的集中度和竞争力。
（三）社会规划。社会发展是以人为本、服务大众的。社会发展规划要从分析人口数量和社会结构入手，
研究不同发展阶段社会发展供需矛盾及发展趋势，特别要以人均收入水平测算社会发展需要。重点关注中低收入家庭住房、医疗卫生、公共安全、文化建设、社会保障和就业等民生领域，配置学校、医院、文化等社会基础设施。这是一个先解决有无、后解决好坏的逐步提高的过程。
（四）富民规划。科学发展的落脚点在于富民。编制富民规划必须因地制宜，既要和全国、全球的大市场相联系，又要与本地的市场发展、充分就业相联系，要发挥众的积极性、主动性、创造性，为广大农民、中小企业和个体创业者的发展设计符合当地发展特点、便于众接受和操作的有效路径，从而使普通老百姓都能够发家致富，促进社会和谐与稳定。
（五）国际合作规划。我国城市化发展的巨大需求决定了我们必须统筹国际国内两个大局，运用两个市场、两种资源，通过加强国际合作，特别是亚非拉的合作，为13亿乃至15亿人口的城市化提供必要的能源、资源、粮食安全保障。这就要求从我国经济社会的发展全局和长远利益出发，总体考虑我们的粮食、能源资源供给如何布局的问题，要形成清晰的国际合作目标、规划、战略和政策，稳妥实施“走出去”战略，加大稀缺资源和关键技术领域的国际合作力度。现在我们还没有掌握产业领域的一些高端技术，需要进口零部件或者购买国外专利，这些也构成了约束发展的瓶颈，需要加大国际合作力度。与此同时，积极参与和帮助合作国做好发展规划也是国际合作的重要内容。亚非拉很多国家都是穷国、小国、发展中国家，如果我们在这些国家只是开矿、建农场，就和资本主义、殖民主义没什么区别，所以必须在做好国别经济、政治、社会、文化、法律等国情调研的基础上，加强与合作国相关政府部门合作，
不能仅以资源为中心，还要综合考虑当地农业、产业、基础设施、民生等领域以及金融、制度、市场的发展需要，统筹做好长远的经济社会发展规划，让他们搭上中国发展的快车，实现互利共赢共识基础上的共同发展，这些国家才会心甘情愿地长期供给我们资源和急需的产品。中国要发展经济，难度比资本主义世界城市化和工业革命大得多，我们必须做好更充分的准备，加强国际合作，才能支撑城市化的可持续发展。
（六）市场规划。发展中国家和发达国家的重要区别，就是发展中国家不仅要在实物生产和建设领域加快发展，还要在市场和制度建设方面加快发展，进行从无到有的建设，这需要经过艰苦的努力。市场建设可以看成是投资、消费、出口之外拉动经济增长的第四大动力。因此，在系统制定科学发展规划的同时，还必须建设充满活力、富有效率的市场机制体制。这贯穿了发展的全过程，涵盖了建设、生产、流通、消费的各领域，是科学发展规划的主线，主要体现市场、金融和制度的发展，从而提高经济运行和资源配置效率。大家从前认为西方的金融模式，比如华尔街金融是我们追求的最高目标，
口。
四、结合中国国情和发展的阶段性特征，做好科学发展规划
当前我国正处于加快城市化发展的时期，要统筹兼顾、全面系统地考虑区域、产业、社会、富民、国际合作、市场和融资规划，这几方面是紧密联系、互相影响和制约的，绝不能顾此失彼或有所偏废。“不谋
万世者不足以谋一时；不谋全局者不足以谋一域”，我们要以中国的百年城市化发展进程为起点，树立高远目标和全局眼光，不断“照镜子”，推动规划的民主化、社会化、制度化和法律化。
（一）规划要树立高远目标，不断“照镜子”。落后国家和地区要加快发展，最重要的就是要树立高远目标，目标和眼界决定了规划的水平，进而决定了发展的质量和效益。去年，我国南方的雨雪冰冻灾害和汶川地震造成的巨大损失，在很大程度上是由于早期规划时没有抵抗百年一遇重大自然灾害的认识和能力。印度、拉美和非洲很多发展中国家的大城市在急剧扩张的过程中，出现了水电、排水等城市基础设施建设严重滞后、失业率高、贫富分化加剧等问题，形成大量的“贫民窟”和各类严重的“城市病”。这样的例子还很多，对此，我们要引以为鉴，要充分借鉴国内外在规划方面的先进思想、发展成果和成败经验，发挥后发优势，通过不断“照镜子”，提高规划水平，实现跨越式发展。比如，日本明治维新就以实现工业化、现代化，及赶超西方发达国家为目标，在政治、经济、军事、教育等诸多方面大力改革，走上了现代工业国的发展道路。德国、荷兰、丹麦是空间规划和可持续发展规划做得比较好的国家，他们强调“大均衡、小集中”，充分考虑了人口、空间、资源、生态、城市功能定位和区域竞争力的关系，为促进经济发展和实现生态安全提供了典范。
（二）规划要有针对性，要着眼突破发展约束。一般来说，经济社会发展主要面临三种约束：一是资源约束，如能源、矿产、土地、水、生态、环境等，这是基本约束，由于资源禀赋的原因，资源约束是既定、长期、很难改变的硬约束；二是技术约束，如装备、材料、交通、通讯、信息、航天、生化等，这
是一种动态约束和产业发展的约束，技术创新可以提高资源的使用效率，从而拓展发展的边界，它和资源约束相互作用；三是制度约束，如市场、产权、贸易、金融、投资、法律等，这可以看成是发展的社会制度约束，制度的发展建设阶段带来的约束，它通过影响资源配置的方式、交易成本作用于发展的效率，由于市场空白和严重缺损严重，制度约束在发展中经济和转型经济中比较突出，也正是由于这个原因，制度创新在发展中国家可以极大地提升发展效率。我们要针对资源约束，做好农业、土地、生态以及能源、矿产等规划，这是当前最紧迫的；针对技术约束，除做好重点产业领域技术规划外，还要搞好科技创新能力的提升和教育培训，打好基础；针对制度约束，如市场机制不健全、微观主体信用意识淡薄、货币的国际化程度低、金融抑制现象普遍存在、资源产出效率低等，要通过推进市场和制度建设规划加以解决。
（三）规划要长远考虑、滚动修正。我们要在国土布局、土地、水、矿产资源等物质条件既定的情况下，在城市化加快发展的大背景下综合考虑未来较长时间跨度的整体发展需要。规划要考虑未来50～100年的长期发展，尽管中国大多数地区特别是西部地区现在人均收入还不到2000美元，但我们也要按照未来15亿人口、2～3万美元的人均收入水平、90%的城市化率，测算各地人口增长空间、人口布局和消费水平，由此规划水、电、气、铁路、公路、地铁等基础设施建设，教育、文化、医疗、住房等社会领域发展，同时明确产业发展和人民致富的路径。尽管未来50～100年会有很多不确定因素，会发生很大变化，但规划就是情景对策、兵棋推演，可以根据实际变化不断滚动修正完善。具体而言，做好规划
主要有五个步骤：一是收集信息，广泛收集国际国内形势、经济金融、区域、行业发展等各类信息；二是审时度势，对各种信息进行综合比较和研判，准确把握形势特点和变化趋势；三是制定战略策略，根据形势变化，反复修正、千锤百炼，形成对策要点，提出一个时期相对稳定的指导思想；四是做好规划策划，形成着眼长远、统筹兼顾的全面规划体系；五是研发创新，把充满活力的可行性前景变成可以操作的具体方案。规划制定的前两步主要是掌握外界情况，了解什么是“实事”，这是唯物论的范畴，后三步是研究如何解决问题，在“实事”的基础上“求是”，是辩证法的范畴。
（五）规划要制度化、法律化。规划的编制工作要依照既定程序开展，从调研到最终规划形成都要有严格的法律依据。规划形成后要以制度和立法的形式固定下来，其修订也要有法律可循，维护规划的严肃性和约束力。在德国，法律规定规划方案要四年修订一次、征求公众意见两次，每次征求意见不少于8个星期等，这既保证了各方利益的一致性，也为规划实施提供了良好的基础。日本是规划立法比较健全的国家，有《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、《城市规划法》等多部保障规划执行的法律，使规划做到了有法可依、依法管理。而我国在规划执行过程中越权越位现象比较严重，规划的约束力不够，削弱了规划体系的整体功能。因此规划机构应相对独立，制订出的规划要对政策制订有影响力，对政府日常运行有约束力，要以规划来统一思想、凝聚力量，指导日常运行工作。同时要加快规划方面的立法，确保规划的编制和执行有法可依。在河北廊坊市主城区城市入口处矗立着一座高16米的“城市规划山”。“规划山”正面刻有“规划即法，执法如山”八个大字，背面刻有市人大常委会审议通过的廊坊市城市
规划图。一座“山”警示着各级领导、社会各界都必须尊重和维护规划，这种重视规划的理念值得学习借鉴。
五、开发银行规划先行，推动经济社会科学发展的实践
早在2003年，开行专家就提出了规划先行的理念，在融资推动规划先行方面进行了积极探索。在多年开发性金融实践的基础上，我们提出了“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”的理念，把规划先行作为保持自身发展主动权的着手点，作为与各方开展合作的切入点，通过规划先行树立统筹全局的先进目标，统筹配置各种要素资源，取得了积极的成效。一是以政府规划为切入点，参与和推动了一大批科学发展规划的编制。开行与国家发改委等几十个国家部委、研究机构和行业协会建立了合作机制，通过技援贷款、发展顾问等方式支持和参与编制区域、社会、产业、市场等各类规划1000多份，重点推进长三角、珠三角、环渤海、北部湾、辽宁“五点一线”等区域规划、长江保护与发展规划，以及全球主要能源、矿产、农业资源规划。二是通过规划先行，促进了重大项目的科学实施。比如，在支持苏州工业园区建设时，我们提出以“具有国际竞争力的高科技工业园区和现代化、园林化、国际化的新城区”为建设目标，以“先规划后建设”为核心理念，斥资千万，邀请世界著名开发公司，对园区工业、商业、住宅、文化教育、医疗、娱乐等现代化设施安排进行整体规划。经过多年建设，苏州工业园已发展成为国内功能最完善、最具投资价值的开发区。三是注重把融资规划与各地发展规划相结合，确保规划得到落实。开行发挥自身融资推动优势，把系统性融资规划以及重大项目融资方案作为与各方规划先行
合作的一个重要内容，努力使规划的执行落实建立在有融资保证、符合科学发展规划和财力发展趋势、安全稳健基础之上，最大限度地减少盲目投资和重复建设。四是蓄积了在规划方面的能力和优势。开行建立了较为完善的规划工作专门机构和工作体制机制，总行和分行两级规划业务组织体系统筹协调、互相配合；具有较为充实的规划工作的智力资源，既培养了一支自己的规划人才队伍，同时通过与外部机构的合作，聚集了一批专家学者，开行专家库有近2000人，基本覆盖了经济社会发展的主要行业和领域；在多年的规划实践当中，逐步掌握了规划工作的一般规律，初步形成了具有开行特的规划理念、规划方法、规划制度、规划产品。
下一步，开行将继续加强与各方规划合作，推动经济社会又好又快发展。规划先行已成为开行发展的基本模式，我们致力于把规划打造成引领发展的核心竞争力，形成与各方互利共赢、共同发展的良性循环。一是推动形成全社会参与规划的共识与合力。在这个过程中，既要发挥各级政府自上而下的组织协调优势，统筹推动规划编制，又要充分民主化、社会化，发挥企业、行业、高校及各类规划机构的专业优势，调动社会公众的参与积极性；既要做好具体领域、具体项目的规划，又要考虑各类规划之间的衔接，做系统性、全局性规划，不断提高规划的科学水平。开行与清华大学合作建立了规划研究院，目的就是要把清华的学术优势与开行的实践优势结合起来，更好地推动规划的编制和实施。二是进一步整合专家资源，强化规划工作的人才和信息支撑。规划工作覆盖面广，专业性强，具有高度的科学性。开行将在扩大专家库规模的同时，进一步优化专家结构，力争把国内外从事各类规划的

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