《巴黎协定》国家自主贡献信息、核算规则及评估
作者：高翔 樊星
来源：《中国人口·资源与环境》2020年第05期
摘要 國家自主贡献（NDC）是《巴黎协定》最核心的制度。2018年达成的《巴黎协定》实施细则，形成了国家自主贡献的特征、信息和核算导则，对各方履约提出了新要求。研究这一国际规则，对中国有效履约和引领全球气候治理具有重要意义。本文首先基于作者参与联合国气候变化谈判的过程，对《巴黎协定》国家自主贡献信息、核算规则进行了阐释，然后采用案例分析法，选取10个典型缔约方前期通报的国家自主贡献作为研究案例开展履约效果评估。结果显示，按照新规则，案例缔约方国家自主贡献信息的完整性和透明度都有待提高，其中，在对贡献的核算方法学和假设、贡献公平性的阐释等方面的履约效果普遍较差。发达国家履约效果普遍优于发展中国家。发达国家报告的信息类别相对全面，符合导则要求的程度较高，但也存在对公平性的阐释等方面不满足导则规定的情况。发展中国家报告的信息缺失相对较多，包括基准年信息、贡献核算方法学和假设、对贡献公平性的阐释等。本研究表明，国家自主贡献实施细则将对中国履约提出更高的要求。在国际工作方面，建议增强国际谈判与国内履约工作的对接与协作，加强关于国家自主贡献实施的国际交流合作，为后续国家自主贡献导则更新谈判做好准备;国内工作方面，建议强化中国后续国家自主贡献通报方案的研究支撑，组建机制化的专家咨询委员会和编写组，为根据信息导则提供信息做好准备。
发展中国家和发达国家的区别
关键词 巴黎协定;实施细则;国家自主贡献;透明度
《巴黎协定》就2020年后全球气候治理做了制度性安排，在控制全球温升不超过2℃目标的指引下，以各缔约方“自下而上”国家自主贡献（Nationally Determined Contribution，NDC）方式提出各自目标和行动计划，并以全球定期集体盘点的方式促使各方不断提高承诺和行动的力度[1-6]。
国家自主贡献是《巴黎协定》最核心的制度，体现了全球气候治理模式从“自上而下”到“自下而上”的变迁。《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）为发达国家和发展中国家的义务做出了共同但有区别的安排。随着多边进程的演进，发达国家和发展中国家的义务，尤其是减缓义务，在近30年间已向趋同发展。其中，最典型的变化就是《巴黎协定》要求所有缔约方做出国家自主贡献，这改变了《京都议定书》通过谈判为发达国家设立量化减排目标，而发展中国家不承担量化减排的模式[7-10]。
全球各国广泛参与并承担履约义务是国际气候变化条约成功的重要因素[9-13]。《京都议定书》仅为发达国家缔约方设定量化减排义务具有历史意义，但也成为受到国际社会批评的重要原因。《巴黎协定》则要求缔约方根据自身的发展阶段和具体国情，自主决定未来一
个时期的贡献目标和实现方式，体现了自主性和渐进性，有利于各国广泛参与。然而，完全“自下而上”的国家自主贡献模式，难以确保全球各国集体行动力度满足科学要求以实现《公约》和《巴黎协定》设定的温升控制目标[6，14-18]。
与此同时，当前各国提交的国家自主贡献中存在许多信息不明确之处，为学术界开展研究和制定政策决策带来不确定性。这些不明确的信息主要包括贡献涉及指标的内涵、贡献目标的核算方法、实现贡献目标所需的技术和政策支撑、对于“有条件”目标的解释等[16，19-21]，这些成为《巴黎协定》实施细则谈判中自主贡献导则议题关注的焦点，也关系到各方后续NDC提供信息的透明度。2018年底，《巴黎协定》缔约方会议达成的实施细则解决了国家自主贡献信息透明度的问题，为各方落实协定提供了指导，有助于增进各国互信。
《巴黎协定》及其实施细则的达成在全球气候多边进程中具有里程碑的意义，对于各缔约方后续履约也有着深远影响。国家自主贡献是《巴黎协定》所确定的“自下而上”机制的重要载体，实施细则相关条款的要求和安排将关系到各国后续的履约行动，进而影响到《巴黎协定》的持续有效实施。目前，学界研究多集中于《巴黎协定》的作用和影响，关于《巴黎协定》实施细则重点条款的解读及其影响的研究较少。本文首先分析了《巴黎协定》对国家
自主贡献信息报告提出的要求，解析了新达成的《巴黎协定》实施细则具体安排，选取主要国家已经提出的国家自主贡献信息与实施细则进行比较分析，识别主要国家在自主贡献信息透明度方面的差异和不足;基于这一分析，评估了《巴黎协定》及其实施细则中国家自主贡献相关规定和要求对中国的影响，并提出相应对策建议。本文对国际气候变化条约的履约开展了案例研究，有助于弥补学界关于《巴黎协定》实施细则中国家自主贡献相关条款解读和影响研究的不足，也有助于中国后续准备和通报国家自主贡献的相关履约工作。
1 《巴黎协定》及其实施细则中的国家自主贡献
围绕国家自主贡献，《巴黎协定》为所有缔约方设定了几乎相同的义务。在实质性义务方面，所有缔约方要开展减缓、适应行动，其中发达国家还要承担为发展中国家提供资金、技术、能力建设支持的义务;在程序性义务方面，所有缔约方要按照谈判达成的信息与核算导则通报和更新国家自主贡献，并报告履约进展信息，参加全球盘点，必要时接受促进履行和遵约审议。实现国家自主贡献提出的行动目标并不是缔约方的义务[11-12]，因此，有关国家自主贡献信息提交和报告的内容，成为各方关注的焦点，也是各国履约的重要方面。
1.1 《巴黎协定》规定了自主贡献的通报频率和力度
《巴黎协定》第四条就国家自主贡献的提交、更新、力度和目标类型等做出了规定。关于通报或更新的频率，要求各缔约方每五年通报一次国家自主贡献，缔约方也可随时向提升贡献目标水平的方向来调整已经提出的自主贡献。关于后续贡献的力度，要求各国后续的国家自主贡献比当前的贡献进步，并反映其尽可能大的努力。关于贡献目标的类型，要求发达国家缔约方继续起带头作用，努力实现全经济范围绝对减排目标;发展中国家继续加强减缓努力，鼓励根据不同的国情，逐渐转向全经济范围减排或限排目标。
1.2 《巴黎协定》实施细则中国家自主贡献的信息和核算形成进一步安排
国家自主贡献导则旨在为各方通报自主贡献提供指导和帮助，主要在以下几方面做出了安排：第一是导则“何时适用”的问题。导则明确了各方将从其通报第二轮自主贡献时，开始适用的信息和核算导则，同时还明确了那些已经提出2030年目标自主贡献的国家，在2020年通报的信息仍属于第一轮的国家自主贡献。导则也“非常鼓励（strongly encourage）”各方在2020年通报或更新其国家自主贡献时适用本信息导则。第二是“报什么”的问题。信息导则提供了附件，各缔约方将根据其自主贡献的适用性，选择附件中的信息要素进行通报。此外，导则还指出，不排除国家自主贡献包括减缓以外的其他内容，并特别明确了《巴黎协定》
第七条第10款和11款所涉及的适应信息通报的信息，可以作为国家自主贡献的一部分提交。第三是“如何核算”的问题。核算导则对核算方法前后一致性、度量衡以及核算原则等做出了安排。
1.3 《巴黎协定》实施细则自主贡献导则的主要特征
国家自主贡献导则为各国后续准备和通报国家自主贡献提供了帮助和指导，具有以下几方面的特征：第一，巩固了“自下而上”、自主决定的安排。在信息导则的适用要求方面，信息导则规定为“若贡献适用，则应提供附件I中所列信息要素”，这对自主贡献信息可能包括的内容形成了相对松散和概要性的安排，提供了自主选择的空间，确保了《巴黎协定》与“自下而上”的精神相一致，避免了导则内容过于细致严格而形成“自上而下”约束性的安排。第二，体现了共同但有区别的责任和各自能力原则。导则中突出强调了发展中国家的国情和能力，并且通过重申《巴黎协定》第4.5条，强调要为发展中国家履行自主贡献和减排条款提供支持，体现出发达国家和发展中国家的区别。第三，反映了國家自主贡献不仅仅包括减缓行动，而是覆盖全要素的特征。信息导则明确指出所涉信息不排除减缓以外的其他要素，各方可报告包括适应在内的其他内容。第四，在适用时间上为各国依据能力适用导则预留了时间。
多数缔约方在2015年提交的第一轮自主贡献信息内容形式多样，考虑到国情和能力的差距，导则规定在第二轮才适用的时间安排，为各方在履约的操作层面预留了时间。
2 《巴黎协定》及其实施细则对各缔约方履约的影响
2.1 缔约方将定期通报或更新NDC
根据《巴黎协定》要求，缔约方每五年要通报或更新一次NDC。早在《巴黎协定》达成之前，根据《公约》缔约方会议决定，各方自2015年起陆续向联合国通报了国家自主贡献意向（Intended Nationally Determined Contribution，INDC）。在《巴黎协定》达成后，一些国家的INDC自动转化为NDC，满足了在《巴黎协定》下提交NDC的要求。国际社会普遍将目前的INDC和NDC作为《巴黎协定》下的第一轮NDC。同时，2018年达成的《巴黎协定》实施细则做出规定，已经提交的时间框架到2030年的国家自主贡献，在2020年做的相应更新仍属于第一轮[22]。截至2020年3月10日，已有185个缔约方提交了国家自主贡献[23]，其中马绍尔、苏里南、挪威、摩尔多瓦再次通报或更新了NDC。
2.2 对NDC信息和核算规则的透明度提出要求
信息导则基于《公约》缔约方会议第1/CP.21号决定的第27段进行了扩展，列举了NDC可能包括的七个方面信息，即参考点量化信息、时间框架或实施时间、覆盖范围、规划过程、评估及核算人为温室气体排放和消除等的假设和方法学、依据国情对NDC公平性和力度的评估、NDC对于实现《公约》第二条目标的贡献。核算导则基于第1/CP.21号决定的第31段做了小幅扩充，内容包括核算遵循的基本原则、核算方法的前后一致性、度量衡选择等“假设和方法学”相关信息，以及NDC所覆盖的气体种类、部门范围等信息。由各缔约方根据其自主贡献的适用性，参照上述要素报告相关信息，不适用的要素则不必报告。
3 主要缔约方国家自主贡献信息和核算透明度评估
以新的规则评估主要缔约方已经提交的NDC，可以识别各方履行《巴黎协定》规定的现状、差距和未来需要改进的领域。从全球气候治理、国际气候变化谈判的集团代表性，以及其贡献信息的典型性角度考虑，本文选取了10个缔约方的第一轮NDC进行评估。选取的缔约方包括：美国、欧盟、澳大利亚和瑞士等发达国家，以及印度、巴西、沙特阿拉伯、埃及、埃塞俄比亚和墨西哥等发展中国家， 覆盖了谈判中的欧盟、伞型集团（美国、澳大利亚）、环境完整型集团（瑞士、墨西哥）、基础四国（印度、巴西）、立场相近发展中国家（印度
、沙特阿拉伯、埃及）、阿拉伯集团（沙特阿拉伯、埃及）、非洲集团（埃塞俄比亚、埃及）和最不发达国家（埃塞俄比亚）等主要集团。
总体而言，发达国家缔约方的NDC在信息完整性和透明度方面比发展中国家高，如美国、瑞士等，基本符合2015年通过《巴黎协定》时缔约方会议第1/CP.21号决定要求，特别是在基准年量化信息、条件假设和方法学等方面，提供了相对详细和清晰的信息。但是以信息导则作为标准进行评估，发达国家缔约方已经报告的内容仍存在大量空缺项有待补充，如表1所示。在贡献的类型方面，发达国家的NDC为了满足《巴黎协定》第4.4条规定，都至少包括了全经济范围量化减排目标，相应地提供了量化的、可比的目标信息。尽管大部分发展中国家也提出了可量化的减缓目标，但受国情和能力局限，部分国家还是倾向于选择相对定性的政策措施作为其NDC主要内容，例如埃及和沙特。在贡献文件的体例方面，多数发达国家提交的贡献文件体例与2018年达成的实施细则一致，按照信息导则要素提供了七个版块的信息，欧盟、瑞士等以表格形式呈现NDC信息要素，这延续了这些国家自2010年“坎昆协议”达成以来开展标准化减排目标报告的风格。发展中国家的贡献文件体例形式多样，例如印度、沙特、埃及均采用了叙述方式，从介绍国情开始，除了介绍NDC，还在文件中强调了本国仍面临其他挑战，并指出了资金、技术和能力建设需求，但大部分国家并未涵盖实施细则
要求的所有版块内容。
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