欧盟养老保险协调政策及启示
劳动保障世界欧盟养老保险协调政策及启示
李圣兰
（四川大学公共管理学院，四川成都610065）
【摘要】为促进欧盟劳动力自由流动，欧盟自建立以来就极为重视其跨国就业者养老权益保障，已形成了较为完善的养老保险跨国
协调政策体系。文章介绍欧盟养老保险协调的原则与方法，分析欧盟跨国就业者养老保险协调的实现机制，并提出央地协同推进全国
统筹、创新养老保险转移思路及完善养老保险信息平台等建议以保障我国跨地区就业者养老保险权益，从而逐步实现我国养老保险全
国统筹。
【关键词】欧盟养老保险；协调政策；政策借鉴
一、引言
我国劳动力流动规模大，但与之相关的养老保险转移接续仍十分不畅，从国际经验借鉴角度，有学者从劳动力转移就业对欧盟社会保障政策进行了研究，欧盟社会保障制度的接续思路与原则也同样受到关注。然而，对养老保险协调的具体实现机制、保障方式等问题研究不足。本文对欧盟养老保险转移协 调政策进行系统研究，对其养老保险协调政策的原则与方法、实现机制进行分析，为提升我国养老保险便携性提供借鉴。
二、欧盟养老保险协调原则与方法
1959年欧盟法首次引入国际社会保障的协调原则，而后该规定被欧共体第1408/71号条例及欧共体第574/72号实施条例取代。2010年5月，伴随欧盟第883/2004号和987/2009号法规正式生效，一个涵盖欧洲法院判例法的现代化协调体系正式实施。欧盟养老保险协调遵循唯一国原则、非歧视原则、累计原则、可输岀原则。
开放协调方法（the Open Method of Coordination，OMC）是欧盟养老保险协调的主要方法，其具体做法是制定欧盟级别的目标和指标，分享最佳实践，从而促进成员国养老保险政策改革。OMC起源于2000年的里斯本进程，其成立标志着对传统“共同体方法”的背离，即制定对成员国具有法律约束力的欧盟立法的根本性背离（Radaelli2003）。2001年12月，OMC扩展至包括移民及退休金政策。OMC启动了一个政策学习和同行审查的过程，使成员国养老保险和社会保障体系受到欧盟前所未有的严格审查。
2011年布鲁塞尔欧盟理事会议再次强调通过促进成员国之间的观察和学习来协调养老保险政策的重要性。
三、欧盟养老保险的协调机制
（一）欧盟养老保险的协调结构
博诺利根据俾斯麦/贝弗里奇社会福利安排路径对欧洲国家进行二维分类，认为欧洲老年社会保障福利的供给受这两个基本原则支配。Acker与Dwyer根据该分类，将养老保险划分为四个层次，如表1。由于欧盟福利国家式的养老保险体系在人口老龄化背景下遭遇支付危机，欧盟各国养老金更加强调个人缴费及发展第二、三支柱。为保障各国养老金支付安全，欧盟养老保险协调覆盖国家养老保险、补充养老保险以及幸存者养 老金三个部分，即主要为第一支柱中的贡献型及第二支柱，本文主要分析国家养老保险的协调政策。
（二）欧盟养老保险的协调内容
1.受理机构及年龄
如果申领人在多个国家工作并积累了养老保险权益，其最后居住（工作）国的养老机构负责其养老保险权益处理。在一些国家，养老保险管理机构会在养老保险受益者达到该国的退休年龄之前发放养老金申
请表。若申请人未收到该表，则需与相应的养老保险管理机构确认。同时，养老金申领人在各国的养老金领取时间必须达到相应国家的法定领取年龄。
2.缴费年限
在各国积累的时间根据是否满一年区别计算。当在各国积累的缴费时间大于1年时，其缴费时间全部纳入养老保险计划。当在各国积累的缴费时间不足1年时，由于一些欧盟国家不为短期缴费提供养老金，参保人则可申请一个特殊规则，即将不足一年的缴费期纳入工作时间更长国家的养老保险计算之中。
3.养老金计算
养老金计算涉及欧盟等价比率（EU-equivalent rate）与国家比率（National rate），并与养老保险参保人的缴费或工作时间相关。欧盟等价比率，即涉及的各国养老保险管理机构将考虑养老金申领人在所有欧盟国家完成的缴费期限。该计算需将在所有欧盟国家的缴费时间加总，计算岀理论金额，再根据在该国的实际参保时间按比例给付，这部分称为按比例给付养老金。国家比率则不考虑在其他国家的缴费或工作期限，当满足该国养老金领取条件时，即计算在该国应享受的养老金金额，这部分称为独立养老金。二者比较参保人获其中较高者。
（三）欧盟养老保险的协调保障
1.养老保险信息保障
欧盟养老保险协调的范围覆盖欧盟27个成员国、3个欧盟经济区国家（冰岛、列支敦士登、挪威）以及瑞士共31国，
表1欧盟养老保险结构
层次典型特征
第一
支柱
由国家规定和提供的法定养老金
三种计划类型：
非缴费型社会救助养老金或最低收入保障：普遍的、浮动费
率、家计审查（1）
缴费型浮动费率缴费型养老金（2）
补充收入关联养老金（国家职业年金计划）（3）个人养老金查询
第二
支柱
职业养老金
由雇主或集体协议提供的自愿性补充养老金
第三
支柱
私人养老金
由银行、保险公司或其他私人金融机构提供的个人退休储蓄
计划
第四
支柱
非养老金收入
再就业的收入
个人储蓄、投资和资产
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劳动保障世界
为了促进各国政策信息的持续交流，欧盟于1990年建立了社会保障共同信息系统(MISSOC，Mutual Information System on Social Protection)，该系统涵盖了欧盟31国的社会保障制度及组织信息。目前，MISSOC共有比较表(Comparative tables)、组织(Organization)、自雇者(Self-employed)、社会保障指南(Social security guides)、档案(Archives)五个数据库，己发展成为一个面向公共部门、专业用户和欧洲公民的中央数据库，为所有参与国提供有关社会保障立法、福利和条件的最新信息。
2.养老保险权益申诉机制
跨国就业者养老权益涉及其工作(居住)过的多个国家，且涉及的国家都单独作岀养老金权益决定，可能会岀现保险期重叠或缺口等问题。因此，根据欧洲共同体第987/2009号第四十八条《实施条例》，如果参保人的养老保险权益由两家或两家以上机构决定，参保人有权要求对有关其养老金的国家决定进行审查。涉及的相关机构会将各国的养老金索赔决定汇总于一份P1表格(Portable Documents P1)进行说明，养老金申请人一般可在收到P1表格后提岀申诉申请，但申请审查的实际时限视各国法律而定。养老保险权益申诉权能够对成员国间的养老保险协调产生一定的监督压力，保障参保人养老保险权益。
3.养老金追踪系统建设
根据2012年欧洲委员会发布的《白皮书：充足、安全和可持续养老金议程》，“在另一个成员国工作的公民不仅需要保存跨国累积的养老金权利，还需要清楚地了解他们因法定和职业养老金计划而累积的养老金权利”，拟议建立欧洲养老金追踪服务系统。因此，由芬兰、丹麦、荷兰组成的团体负责筹建TTYPE项目(Track and Trace Your Pensions in Europe)，该项目的任务是为欧洲养老金跟踪服务(ETS,European pension tracking service)提供一个高层次的设计，并为其建立提岀建议。目前，该系统仍在筹建之中，预计未来2到3年该系统可以建成并投入使用。
四、欧盟养老保险协调政策对我国的启示
养老保险全国统筹是我国养老保险的发展方向，但我国经济发展东西南北差异大，发达省份对实现养老
保险全国统筹形成的阻力较大，且若以中央政府直接干预快速推进养老保险全国统筹，可能会导致名义全国统筹、实际待遇不统筹等问题。对于实现养老保险统筹，欧盟这样经济发达、养老保险制度成熟的地区也要经过渐进推进与协调统筹的过程，而我国尽管无需面临欧盟复杂的国家间利益博弈问题，渐进推进仍是我国养老保险实现全国统筹可行路径。
(一)央地协同推进全国统筹
欧盟养老保险协调并不一味追求建立强制性统一的制度，而是在充分尊重各国国情的基础上，采用开放协调方法的政府间论坛，以保障养老金的透明和可持续为共同目标来团结各国，以“最佳实践”引领各国完善养老保险政策，以同行审查形成“同行压力”来激励优化养老保险协调方式，从而实现欧盟养老保险协调一体化。我国各省份间养老保险制度异质性较大，政策规则多样，“突破式”改革以实现养老保险全国统筹可能会导致巨大的转制成本。更为实际的做法是，对欧盟总揽、国家间协商的“统分结合”方式辩证借鉴，由中央层面制定统一制度政策、衔接政策、管理体制和实施标准，允许地方根据本省人口年龄结构、养老保险基金收支状况等因素调整统筹进度。
(二)创新养老保险转移思路
欧盟的养老保险转移的思路是“工作地缴费、权益累计、分段计算、比例支付、最后接管”，即一种保险权益与保险关系分离的方式。而我国养老保险转移的思路是保险关系与保险权益同时转移。我国养老保
险统筹账户与个人账户相结合，两种账户的转移方式理应进行区分：个人账户不涉及地方政府利益，其权益转移可以随就业转移；而统筹账户的转移方式则无需按照当前的转移思路，即只需将参保人的权益保留在原地，当参保人退休后由该地根据参保人的缴费按比例进行支付。这样既可以简化转移程序，又可以防止地方因维护自身利益而设置养老保险的转移壁垒，避免在转移中参保人保险权益的损失，实现参保人与地方权利与义务的统一。
(三)完善养老保险信息系统
欧盟养老保险协调注重促进政策和信息公开，并致力于建立养老金追踪系统。近年来，我国社会保障的信息化水平显著提升，目前己实现了社会保障卡全国一卡通。但由于不同统筹地区的养老保险在制度模式、业务标准和转移程序等方面仍存在差异，社会保障信息系统往往在统筹区内自成体系，无法实现参保信息在各统筹区间交换、共享、理解。因此，促进我国养老保险转移必须进一步完善我国养老保险信息系统，要建立统一的养老保险信息平台，建立全国养老保险数据标准和业务标准，实现养老保险甚至是社会保险信息在全国范围内可查询、可理解。
总之，欧盟跨国就业者养老保险的协调规则健全、政策内容全面，保障机制较为完善，其统分结合、保险权益与保险关系分离的协调思路以及对养老保险信息系统建设的重视，对我国逐步实现养老保险全国统筹具有一定的借鉴意义。
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作者简介：李圣兰，女，四川大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为社会保障、养老护理。
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