江苏养老产业发展的现状、问题与对策
江苏养老产业发展的现状、
问题与对策杜偲偲
（南京审计大学公共管理学院，江苏
南京
211815）
[摘要]近年来，随着江苏老年人口基数不断增大以及老龄化速度的加快，江苏养老产业发展迅速，国资、民资和
外资企业争相试水养老产业，一大批养老项目启动实施。但江苏养老产业发展仍存在老年产品和服务市场供需不匹配，养老专业人才缺乏且流失较大，产业标准和市场规范仍不健全以及产业扶持政策有待进一步完善的问题。为推动江苏养老产业的进一步发展，应打造养老产业集及知名品牌，完善养老产业标准化体系和市场规范以及人才培养和就业政策，加强资金扶持养老产业。
[关键词]养老产业；现状；问题；对策建议[中图分类号]F062.9
[文献标识码]
A
[文章编号]1009-6043（2019）11-0044-03
[作者简介]杜偲偲(1984-)，女，山东临沂人，博士，讲师，研究方向：养老服务，养老基金，养老产业，老龄化。[基金项目]江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目：
城乡养老服务均衡发展研究—以江苏为例(2017SJB0349)。江苏养老产业起步于20世纪90年代初期，在江苏省老龄委和老年学会的引导和支持下，
江阴、洪泽等县市率先试点开办养老产业实体，之后无锡市以老年人为主体创办了数千个养老产业实体经济组织，形成了年产值达4亿元以上经营规模。2000年以后，由于经济转型和缺乏相关扶持政策，再加上体制机制障碍制约了养老实体经济的进一步发展，养老产业发展进入了低谷时期。
近年来，随着老年人口基数不断增大以及老龄化速度的加快，
社会各界对加快发展养老产业以应对人口老龄化达成共识，政府不断加大资金投入，相继出台多个扶持政策，支持养老产业发展，在利好政策的激励之下，社会资本投入养老产业活力明显增强，养老产品和
服务更加丰富，民营养老机构发展迅速。尽管近年来江苏养老产业发展迅速，但就全省而言，老年市场仍不能满足日益增长的老年需求，养老产业的发展仍需进一步推动。
一、江苏养老产业发展的现状
(一)建设养老服务三大平台
1.建设养老服务机构平台。江苏各类养老服务机构从2010年的1948家增至2018年的2375家。各类养老床位从2010年的28万张增至2018年的65.2万张。每千名老年人拥有养老床位数从2010年的21.5张升至2017年的36.1张，实现了国家提出的每千名老年人拥有养老床位数不低于30张的要求。
2.建设社区居家养老服务平台。截至2018年，江苏共建成社区居家养老服务中心19339家，实现城市社区居家养老服务中心基本全覆盖，社区老年人助餐点8094家，街道老年人日间照料中心413家，省级宜居示范居住区116个。
3.建设养老服务信息化平台。江苏建设各级养老服
务信息管理系统，在2014年，全面建立省、市、县(市、区)三级养老服务信息系统；在2015年，老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城乡覆盖；在2018年，各县(市、区)均建成1个以上虚拟养老院。
(二)国资、民资和外资企业争相试水养老产业，进军养老领域，一批大型养老项目启动实施
江苏已有超过80家大中企业投入养老产业，目前在建投资20亿-100亿元的航母级养老机构项目5个，分别是宜兴九如城、常州金东方、盐城千鹤湾、盱眙天泉湖和苏州阳澄湖；37家上市公司进入养老产业，如三胞集团收购以列生产老年穿戴产品的纳纳塔公司和呼叫服务的南京安康通公司，
汇银集团投资3亿元拓展老年o2o 项目；一批养老企业申请上市，如常州鼎武医院、泰州东方惠乐公司等养老服务企业在上海证交所挂牌；一批康复企业转型拓展生产老年产品，如常州钱璄集团、太仓康辉公司等企业近几年大力发展老年产品；一批外地养老企业进入江苏省发展，如海阳集团、中金投资集团等外地企业在江苏省托管和收购养老服务机构；一批外国养老企业进入江苏发展，如法国欧葆庭集团在南京投资4.2亿元，建设全护理家园。
(三)发展老年人相关商业保险
2012年，江苏省老龄办和中国人寿江苏省分公司联合开展了“安康关爱行动”，在全省推
广老年人意外伤害综合保险。截至2015年底，全省606.58万老年人参保，参保率36.8%。其中，自主购买率71%，政府出资率26%，慈善机构或企业捐助率2%。截至2015年底，累计为15.7万人次支付保险赔款近2.5亿元。江苏在特定场所老年人意外伤害保险方面也有所突破，苏州市利用商业保险创新开展养老机构综合责任保险和居家养老服务组织责任保险。
第2019年第11期（总第519期）
商业经济No.11，2019Total No.519
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二、江苏养老产业发展存在的问题
(一)老年产品和服务市场供需不匹配
虽然近年来江苏的养老产业发展较快，但是仍然存在产品和服务市场供给和需求不匹配的问题。老年产品和服务的供给应充分考虑老年人收入水平的差异及不同年龄段的老年人消费需求的偏好和差异。然而目前，江苏老年产品和服务在供给上存在两个极端：一方面，适应大多数老年人消费水平的产品和服务市场供给少、质量差，不能满足老年人的需求；另一方面，市场大量供给的质量过硬的、能满足老年人需求的产品和服务价格昂贵，只能适应少数老年人的消费水平。以养老机构为例，目前适应大多数老年人消费水平的养老机构所提供的服务内容一般仅限于满足吃、住等基本生活需求，缺乏特和个性服务，
只能满足老年人较低层次的需求，无法满足老年人对身体康复、文化娱乐、精神慰籍等更高层次的需求；软硬件设施投资高，能够满足老年人更高层次需求的养老机构，居住费用高昂，只有少数老年人的收入水平能够承受。
(二)养老专业人才缺乏且流失较大
养老产业专业人才缺乏，以养老护理员为例，根据国际通用的老年人与护理员的比例为3：1来推算，江苏至少需要550万名护理员，但是目前江苏养老机构的职工却只有22万，取得养老护理职业资格的仅有3万多人，这与潜在的需求相比差距巨大，而且也不能满足现有200万进入养老机构的老年人的护理需求。在调查中发现，即使是由养老机构支付护理员的岗位学习所需要的全部费用，护理员的供给仍然远远小于需求。机构养老
由于养老产业属于微利行业，从业人员的工资待遇相对较低，人才流失较大。同样以养老护理员为例，护理员在与养老机构签订合约并接受免费培训，取得执业证书之后很难在养老机构工作较长时间，凭借已获得的执业证书选择更高工资待遇的护理工作的现象较为普遍，而养老机构难以通过提高待遇的方式留住护理员，通过情感留下来的护理员比例很小，导致护理员流失严重，这不仅增加了养老机构的培训成本，还影响了养老机构的服务质量。
(三)产业标准和市场规范仍不健全
养老产业的发展需要健全的行业标准体系，目前江苏已完善各类养老服务机构硬件设施规划建设标准，并制定了生活照料、康复护理、医疗保健、教育培训和心理关爱等方面的服务标准。同时，江苏加强了对养老服务设施建设质量、养老机构消防安全、食品安全、卫生防疫等方面的监督管理。但是，江苏养老产业的产业标准和市场规范仍不健全，养老产品和居家、社区养老服务缺乏相关标准，养老产品和服务的广告及相关信息的发布仍不规范，存在虚假商业宣传和不实报道的问题。同时，江苏对养老产业的监管也不健全，养老服务机构审批管理制度存在缺陷，缺乏严格的行业进入许可。
(四)产业扶持政策有待进一步完善
目前，江苏各级政府出台了不少扶持政策，鼓励民间组织、企业和个人采取多种方式参与
养老产业的发展，但这些扶持政策没有形成有效的工作协调推进机制，在实际执行中难以落实。以鼓励民间组织、企业和个人采取多种方式创办养老服务机构为例，在养老机构的设立程序上，除苏州出台了针对性的管理办法以外，其它地区仍缺乏明确的指导，难免导致政出多门、程序审批冗繁等问题。同时，由于经济发展水平的差异，不同地区对民办养老机构的政策支持在落实方面存在着较大的差异。其中，苏中、苏北地区政策落实情况较差，地方政府虽然对民办养老机构进行税费减免，并对水电费用实行相应的优惠政策，但建设补贴和床位补贴却迟迟难以落实，资金问题成为众多民办养老机构的发展障碍；在苏南地区，扶持政策落实情况有所改观，政府对民办养老机构的政策扶持基本到位，一般符合标
准的民办养老机构通过申请均可得到相应的一次性建设补贴和创办前三年的床位补贴，但是民办养老机构出资人普遍反映在养老机构发展完善过程中需要政策支持时仍面临诸多问题。
三、推动江苏养老产业发展的对策建议
(一)打造养老产业集及知名品牌
打造养老产业集及知名品牌，须推动以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老产业全面发展。重视康复辅具、电子呼救等老年特需产品的研究开发。拓展适合老年人多样化需求、适应老年人消费水平的特护理、家庭服务、健身休养、文化娱乐、金融、理财、保险等服务项目。优先发展养老护理、康复保健、社区服务和老年特殊用品等产业。大力发展老年旅游业，推出适宜老年人的旅游线路和服务项目。
根据各地区产业特，科学规划养老品牌战略。地方政府要准本地区的特经济定位，将养老品牌建设归入地方经济发展的总体规划：充分发挥地方产业优势，研究制定养老品牌发展总体战略思路、培育的方向和重点以及相关的政策、措施，打造一批养老产业知名品牌，培养一批龙头企业。
构筑公共服务平台支持地区养老品牌建设。要支持发展基础较好的养老产业集搭建品牌建设公共服务平台，政府各部门应在技术创新、质量检测、人才培训、标准认证、专利申请、信息咨询、电子商务、
注册、出口补助和政府优先采购等各方面为广大涉老集企业提供服务，依托产业集优势加强专业市场建设，积极组织企业参加国内外大型博览会、展示会等会展活动。
(二)完善养老产业标准化体系和市场规范
江苏发展养老产业，需要使标准化工作走在前列，需要从省情出发，在已有的养老产业标准化建设基础上，借鉴国外发达国家养老产业标准，充分运用系统方法，发挥体系的系统效应，按照分布领域、标准类别、标准级别、标准约束力四个维度，建立统一协调科学的标准体系，大力推进江苏养老产业标准化建设工作。
完善养老产业标准，包括养老服务业标准(制定出台杜偲偲：江苏养老产业发展的现状、问题与对策
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居家、社区、机构等各类养老服务标准)、养老机构资质标准、老年住宅标准、养老产品标准和养老社区管理标准等。规范养老服务、涉老产品的广告及相关信息发布行为，严厉打击虚假商业宣传和不实报道，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度。引导养老市场主体诚信经营，构建公平竞争的市场秩序，建立保护老年人消费权益的绿通道，为老年人打造放心的市场消费环境。
(三)加强资金扶持养老产业
加大政府对养老产业的财政投入。一是加大政府对企业养老产品开发的扶持，树立养老产品的品牌效应，运用直接投资、直接补贴、财政贴息等方式，扎实推进重点工程和项目建设，支持产品开发向专、精、特方向发展，着力提高产品技术水平，形成集优势和品牌效应；二是要加大对新改建养老基础设施的财政投入，包括基础设施硬件和养老管理体系软件建设，提高养老服务的物质基础；三是运用政府补贴等鼓励商业保险机构开展老年护理险、终身健康险等新险种，降低机构养老和社区养老风险；四是给予民营养老机构专项补助资金；五是运用财政投入设立基金，引导社会资金参与养老产业，可设立养老产业发展投资基金、老年用品研发基金、长寿风险基金等，助力养老产业发展。
积极鼓励金融机构创新适合养老产业特点的金融产品和服务方式，积极支持符合条件的养老产业企业上市融资和发行债券，鼓励各类创业投资机构和融资担保机构对养老创新型新业态、小微企业开展业务。首先，要积极推动金融机构拓展养老产业的服务覆盖面和融资渠道，构建多层次、广覆盖、可持续的金
融服务体系，积极推进特化养老金融产业链服务，积极发展养老产业投资、PE/VC股权投资基金，引导资金流向养老产业重点建设项目；其次，要对符合条件的项目大力发展PPP模式，通过设置合理的回报率引导社会资本参与养老产业投资；再次，要不断完善信用担保，支持养老产业发展，通过政府设立养老担保机构，财政创业投资基金等，发挥其对资金的杠杆作用，支持养老产业发展；第四，对金融机构向养老产业项目发放的优惠贷款给予印花税减免，其所获利息减免征收企业所得税；第五，对投资养老产业项目所获得的股息、红利减征或免征企业所得税、个人所得税等。
(四)完善养老专业人才培养和就业政策
针对养老产业专业人才缺乏的问题，在培养养老产业专业人才方面，一方面要大力推进学历教育，培养老年医学、康复、护理、营养、心理、社会工作等专业人才：鼓励高等院校和中等职业院校增设老年服务管理、社会工作、医疗保健、护理康复、营养配餐、心理咨询等涉老专业学科点；明确涉老专业设置标准、培养目标和内容，加快开发相关课程体系，加强师资队伍建设；给予涉老专业学生减免学费、奖学金倾斜等优惠照顾；将符合条件的高等院校和中等职业院校毕业生纳入现行就业服务和就业政策扶持范围。另一方面要大力开展职业培训：继续开展养老服务专业人才、管理人员免费培训(包括对养老护理员、营养配餐师、保健按摩师等专业人才的培训，以及对各类养老机构、社区居家养老服务负责人的培训)；将养老服务从业人员技能培训纳入城乡就业培训体系，经职业技能鉴定合格的，发给相应的职业资格证书，实行持证上岗；加强岗位培训，提高养老服务从业人员职业道德、服务意识和业务技术水平。
针对养老产业专业人才流失较大的问题，完善薪酬、职称评定等激励机制，全面落实特殊岗位津贴和入职补贴政策。逐步提高养老服务人员工资水平并落实社会保障待遇，设立与报酬挂钩的职能技能级别。鼓励各地建立养老护理员特殊岗位津贴制度，对养老护理员按照养老服务工龄和职级每月给予岗位补贴。鼓励专业对口的高等院校和中等职业学校毕业生从事养老服务业，对在养老服务岗位连续工作满一定年限的高等院校和中等职业学校毕业生，给予入职补贴。
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[责任编辑：王凤娟]
商业经济第2019年第11期SHANGYE JINGJI No.11，2019
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