□翟 峰
2006年11月1日，《四川省旅游条例》正式实施。
在全国尚未出台旅游法的前提下，四川省的这部旅游法规地方性立法得到了包括国务院分管旅游工作的副总理吴仪和国家旅游局及全国各地各级旅游机构从上至下的关注和支持。
国务院副总理吴仪表态：支持四川的旅游立法试点。
国家旅游局表示：将四川列为地方立法指导的试点省。
对此，四川省委书记张学忠特别强调：“四川发展生态旅游，就是要把生态文明和环境保护意识贯彻到旅游发展的各项工作中去，促进旅游的可持续发展，形成和保持四川旅游的持久吸引力。”
2006年初，由四川省内法律专家组成的立法起草小组开始工作。几易其稿之后, 这部地方性旅游法规草案先后三次提交四川省人大常委会例会进行审议，并在四川省各主要媒体向全省公民公示后先后多次进行修改。
2006年10月下旬，四川省副省长王怀臣在此间举行的新闻发布会上说，中国第一部全面规范旅游业的综合性地方法规《四川省旅游条例》将于十一月一日正式颁布实施。届时，将废止现行的《四川省旅游管理条
例》和《四川省旅游服务质量管理条例》。这部全面规范旅游业的综合性地方法规的实施，将为全国旅游立法进行有益的探索。
整合资源要素强化法规
“天下山水之观在蜀”。四川自古就有“天府之国”的美誉，山川神奇秀美，文化底蕴深厚，是名副其实的生态旅游资源大省。省内现有世界自然和文化遗产5处，列入联合国《人与生物圈保护网络》的自然保护区4处，世界地质公园1处，以及众多的国家4A级旅游景区，国家级风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园，全国重点文物保护单位和中国历史文化名城、中国优秀旅游城市等。丰富的旅游资源使四川省发展旅游业具有得天独厚的优越条件和极大的发展潜力。仅2005年，全省旅游总收入566．23亿元，比上一年增长34.6％，旅游总收入相当于全省GDP的8.6％，旅游总人数达到1.14亿人次。
从2006年初开始，四川又紧锣密鼓地进行了九环线、西环线等6条生态精品旅游线路，以及“大九寨国际旅游区”、“中国第一山”国际旅游区等10个精品景区的完善和新建，力争使生态旅游成为四川新的经济增长点，实现旅游强省的目标。
生态旅游要注重保护资源和环境，这一理念也为四川各地逐步接受，并开始探索“开发与保护并重”的路子。
为防止盲目和粗放型开发生态旅游，四川省早就先后于1997年10月和2003年3月正式颁布实施了《四川省旅游管理条例》和《四川省旅游服务质量管理条例》，为规范四川省旅游行业管理和旅游服务质量管理，维护
旅游市场秩序、提高旅游服务质量、保障旅游者和旅游经营者合法权益、优化旅游发展环境、促进四川省旅游业持续、快速、健康发展发挥了重要的作用，亦标志着四川省旅游发展步入了法制化轨道。
四川曾先后出台4部地方性旅游法规。然而，随着改革开放的深入和四川省旅游业的迅猛发展，旅游业发展中却出现了一系列新情况和新问题。如旅游法律法规不完善，现有旅游法律法规运用不够；软实力差，行政资源整合不够，缺乏协调；宣传促销力度不够，资源有待整合，市场开拓需强化；旅行社和导游管理不到位，措施不力；旅游教育资源不整合等。旅游企业数量和旅游从业人员也急剧增加，对于提高旅游服务质量，强化旅游行业管理要求越来越迫切。这些在发展中产生的综合性问题靠单一的地方性旅游法规已无法解决。因此，出台一部能够规范旅游业各大要素的综合性地方法规，即成为当务之急。
“为强化政府促进和服务旅游的职能，整合旅游各大要素，全面规范旅游市场秩序，保护和合理开发利用旅游资源，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进四川省旅游业可持续发展，因而，我们结合四川实际，提请省人大常委会研究制定了这部涵盖旅游六项要素，强化旅游法规软实力的综合性旅游地方法规——《四川省旅游条例》”。 四川省旅游局局长张谷如是说。
四川 旅游依法强化开发、规划、经管、消费等权责
作为四川省第一部全面规范旅游业的综合性地方法规，所涉及内容包括了旅游资源、旅游景区、旅行社、导游以及游客等各个相关方面。张谷在概括《四川省旅游条例》的主要规定时这样说。
吸引民间资金投入旅游开发。《条例》明确规定：国有旅游资源可以实行所有权与经营权的适当分离。这是四川省第一次以法律形式就此作出的规定。但为了保护旅游资源，《条例》又规定：国家级风景名胜区经营权不得整体转让。按照规定，这些景区的某一个项目可以进行经营权和所有权的适当分离，但必须经过旅游条例规定的法定程序审批才能通过。同时，《条例》以法律的形式强调了旅游规划，特别是规划和编制的审批程序都要成为法定程序。其目的是从保护旅游资源的角度出发，减少景区开发的随意性，从法制上保证全省各地区要对旅游资源做到“规划先行，有序开发”。此外，《条例》还规定了国家级风景名胜区应当确定旅游接待期间和游客承载力，实行旅游者流量控制，并提前30日向社会公告。这也是从保护旅游资源角度出发提出的新规定。所谓旅游期间就是指旅游的淡季旺季，而游客承载力则指国家级景区资源对游客数
量的承受程度。黄金周期间，一些热点景区必须要公布游客最大限量。 强化公共服务职能。如建立假日旅游信息预报制度和旅游警示信息发布制度，推动旅游信息化建设，扶持公民自助式旅游等。《条例》还规定，旅游景区景点票价调整后，在3年内不得再提出调高票价的申请；票价调整后的生效时间，不
得少于90日。这就意味着如果景区调整票价，不能获得批准后当天就调整。 为了及时保护旅游者权益，《条例》还特别规定，旅游者在旅行社安排的购物场所购买到假、冒、伪、劣或过期商品的，可以要求旅行社先赔偿，再由旅行社向旅游购物场所追偿。旅游者在旅游宾馆、饭店提供的服务中受到人身伤害、财产损失的，旅游宾馆、饭店应当依法赔偿。而在旅游纠纷比较频繁出现的购物问题上，《条例》明确规定：购物点不得直接给导游回扣。对违法索要业务促销费用的，由旅游行政主管部门责令退还，并处以违法所得3至5倍的，可以暂扣导游证3至6个月；违法索要业务促销费用在3次以上的，吊销导游证并予以公告。
“转并团需游客书面同意 强迫消费最高罚5万”。张谷特别强调了《条例》的罚责规定。“旅游经营者或者从业者不得欺骗、误导、强迫旅游者消费；不得强行向旅行者兜售物品；不得向旅游者索要小费或者其他财物；不得向其他旅游经营者索要或者收受回扣。违反者，旅游经营者将被处以5000元以上5万元以下，旅游从业人员被处以500元以上5000元以下”。
“旅游客车一天行驶的里程上限是多少?情伴游将受到何种处罚……很多以前旅游法规没有做出明确规定的内容，而尽可能地在本部《条例》中得到了明确。除了针对性强,《条例》还力求突破上位法依据不足的客观条件，表现出了较强的超前性，尽量设想可能会出现的问题。并通过强化罚则，确保《条例》的可操作性”。 在涉及旅游的其他方面如交通、文化娱乐活动等，《条例》中也作了具体规定。在行业自律方面，特别建立了三个制度：旅游行业诚信经营监理制度，旅游行业失信惩戒制度。旅游行业失信
复议制度，并向社会全面公开。
严格规范吃住行游购娱
这部包括总则、旅游促进、旅游经营、旅游者的权利与义务、行业自律、行政监管、法律责任等八章的较为详细、全面的地方约束性法规，较之以前四川出台的几部地方性旅游法规，其主要区别表现在“新”和“严”二字上。所谓“新”，即指这部地方性法规的综合性立法特征尤为明显；所谓“严”，即指这部地方性法规对吃住行游购娱六要素尽然规范。
例如，从这部地方性法规的综合性立法特
征来看，对景区、经管、服务、消费、导游等方面都方面都作了较为详细、全面的地方约束性规定，较之此前四川出台的几部地方单一性旅游法规，“新”在综合性立法特征得到了加强；而从这部地方性法规的规范性来看，《条例》对涉及导游吃回扣、导游工资报酬、旅行社违约、旅游购物、景区涨价等民众关注的热点都进行了严格规范，“严”在了对旅游吃住行游购娱这六大要素尽然规范上。
这种区别，还要表现在5大新亮点上：一是《条例》重视了旅游规划对发展旅游业的促进作用。如《条例》第7、第8条用法条形式强调了旅游规划。要求在做旅游规划时，要注重保护旅游资源，避免重复建设。 二是大大强化了公共服务的职能。如建立假日旅游信息预报制度和旅游警示信息发布制度等。《条
例》还首次明文规定，地方人民政府应当扶持公民自助式旅游的发展，为公民的自助式旅游提供方便。三是依法规范旅游经营行为。如《条例》明确规定，各旅行社要严格依法经营、规范操作。四是对完善劳动用工制度进行了依法规范。如《条例》针对目前一些旅行社雇佣导游时不付工资甚至收取各种名目的费用的行为严格规定：各旅行社要依照相关法律法规，与导游签订劳动合同，支付工作报酬等。五是大力规范导游的执业行为。如《条例》针对导游无工资、向旅行社“买团”、以拿“回扣”为生的不正常现象，专门通过内设多个条款创立相应的导游报酬机制，即由旅行社通过合同约定向旅游购物、餐饮、住宿、娱乐等场所收取一定比例的促销费用，然后以工资、业务提成等形式发给导游劳动报酬。
《条例》在对导游的具体执业行为进行规范上，明确提出了6个“不得”：即不得未经聘用旅行社委派私自承揽或者以其他任何形式直接承揽导游业务；不得迎合个别旅游者的低级趣味，在讲解中掺杂庸俗下流的内容；不得向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品；不得以明示或暗示的方式向旅游者索要小费；不得欺骗、胁迫旅游者消费或者与其他旅游经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费；不得违反合同约定向其他旅游经营者索要业务促销费用。 政府出资源、企业出资金，所有权、经营权、管理权三权分离的碧峰峡景区的运作形式开创了我国民营企业介入风景旅游区开发新模式。在《条例》中，这种模式首次以法规的形式确立下来：国有旅游资源可以实行所有权与经营权的适当分离。
《条例》不仅涉及政府主导、企业主体、市场运作、旅游资源开发与保护、旅游经营者的权利义务，还首次对旅游者行为进行了规范。即凡对景区生态造成破
坏，对从业人员不尊重等行为，都有相应的处罚细则。由于这是全省的综合性立法，届时，不仅各职能部门将各司其责，共同执法，而且，全省公民及各行各业的共同支持和遵守将是该部法规取得实施实效的关键。
“《四川省旅游条例》是从保护旅游资源角度作出新规定的”。成都康辉旅行社副总孟友认为，“这对于引导淡旺季游客流量的平衡，避免淡季过淡、旺季过旺，以及引导人们的旅游资源保护意识都具有积极意义”。
“今后，旅游者在旅行社安排的购物场所买到假冒伪劣，可以要求旅行社先赔偿，再由旅行社向购物场所追偿”。成都市民赵先生在听闻此规定后，认为以后旅游购物可以放心多了。“这个规定使旅行社无法推卸责任，相信购物安排上也会谨慎得多。”
“导游无底薪是目前全球旅游业一个不成文的行规。” 四川省中国青年旅行社相关人士认为：“这是造成导游人员擅自降低旅游服务质量等级标准、增减旅游项目以及强制购物等现象突出的主要根源。《条例》对此规范，的确很有必要。”
“如何对旅行社进行有效的监管，是将这项规定落到实处的关键。” 四川省中国旅行社有关人士认为，主管部门如何“离间”购物场所与导游之间根深蒂固的利益关系，如何准确掌握大量分散的购物点情况，是实施过程中必须面对的问题……”
《四川省旅游条例》作为我国第一部全面规范旅游业的综合性地方法规，不仅为国家的旅游立法提供了具有试点意义的依据，而且亦为全国各省、市、自治区的旅游业综合性地方立法提供了参考和借鉴。仅此，这部综合性地方旅游法规的实施意义就不单单体现在四川，更直接地体现在全国了。
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