什么是政治艺术
第7章什么是政治艺术
§1. 如何打破“永不合作”的社会均衡
以前的文章我已经说过，实行垂直控制的制度所产生的“永不合作”的制度均衡，会发生一种自增强过程，难以被打破；但是，它还是在许多国家被打破了，只是打得很艰难。破解这种均衡，是一个关于民主政治的动力问题。我们还是拿意大利来说事。
意大利1860年建国，但直到二战结束后一个时期，这个国家还不是一个典型的民主政治国家，“上层是共和国，下层是帝国”这个话可用来反映这个国家的制度的一个侧面。国家主要政治家是参加选举的，有民选总统，也有议会，但地方政府的首脑是中央政府任命的。于是，这个国家的中央与地方关系总是处于紧张状态。1948年已经有了改革动议，产生了关于地方政府选举的新宪法，但由于当时的右派政治家担心共产党的活动以及当时国际背景使然，这项改革被拖延了，以后二十多年的时间里仍然是中央政府控制。欧洲国家作类似改革的还有其他国家，如丹麦，但曾被称作“欧洲病夫”的意大利作这样的改革其意义更加深远，其经验也更值得关注。1968年，意大利的改革重新启动，一系列故事发生了。帕特南是这场改革的见证人，他的著作《使民主运转起来》就想回答意大利这个国家究竟是如何打破“永不合作”的均衡，实现民主政治的。有这么几个因素很受帕特南看重。
第一，是改革的次序。没有地方自治，就没有民主政治，但实现地方自治的条件是中央政府的民主政治基
础。尽管中央政府实行了普选制度，有了一部民主政治的宪法，但因为垂直控制所导致的庇护－附庸型关系，使意大利的政治腐败异常严重，社会生活中“永不合作”的囚徒困境难以打破。对于这种局面，包括共产党领袖在内的一批地方精英是不满意的，他们竭力促成改革。不难理解，改革是艰难的、痛苦的。但改革竟在二十来年的历程中成功了。从改革的过程看，地方精英和中央精英有可能坐在一起谈判，而中央精英受选举制度的制约，不得不考虑地方的利益，使得中央利益与地方利益有了某种一致的可能。所以，在意大利，民主政治的扩展，是以中央政府的民主政治形式为前提的。试想，就关键的改革（如基本宪法秩序的改革），如果中央政府改革在后，地方政府改革在前，政治冲突将大大增加，改革的风险也将大大增加，改革的夭折也将更容易。地方政府先行改革，改革的节奏难以控制，由各种历史原因导致的离心倾向会导致社会分崩离析。如果中央政府先行改革，地方精英先在最高层练习谈判、合作，同时，他们的岗位（如总统、政府部长、国会议员等）决定了他们有可能去优先考虑国家整体利益，从而在利益冲突中先产生中央层面上的利益均衡，并努力把握地方改革的节奏。
第二，民主政治不是一纸法令可以建立起来的，民主政治的实际发育是一个缓慢的过程。民主政治的真实变化是极其缓慢的，帕特南感叹说：“人们可以一周接一周，一月接一月，有时甚至是一年接一年地考察制度的发展，然而，……制度变迁的节奏是缓慢的，要清楚地看到一个新制度对文化和行为产生的显著影
响，常常需要几代人的时间。……要想建设新制度的人和想要对此做出评价的人需要耐心，这是从意大
利地区试验中得到的最重要的教训之一”。帕特南是一个典型的改良主义者，他不认为改革的最终成功不是一朝一夕的事情。“就制度建构而言（不仅是制定宪法），时间的计量是以１０年为单位的”，制度要改变历史文化遗产，需要的时间更长；意大利的20年改革几乎察觉不到对文化模式和社会结构的作用。
其实，不仅对民主政治发展的漫长性我们有深刻印象，就对民主政治发展中的某种“无序”性，我们也不应该陌生。在关于英国民主政治发展的一篇文献中我们看到，在英国民主政治发展的早期，选举中的违法无疑是广泛存在的。从较富有的地主们往来的书信中，可以看到他们的确在选举中进行阴谋策划，但是，“在市镇中奋力拼搏的中产阶级社里”，这种情况就要少的多。18世纪中期以后的一个时期，英国发生了要求议会纯洁化的广泛的运动，主要目标是保障选民的权利、保障当选人的独立性、恢复三年一届的议会、减少税收等，参加的主体是“绅士、教士和不动产的保有者”。早期西方国家议会里的打架现象司空见惯，前几年的台湾议会也是如此。那些反对民主政治的人士经常借用这种现象来提出他们的批评意见。中国农村选举中贿选、暴力等现象也已经产生，并成为一些反对者的借口。
第三，帕特南发现，改革过程的长短与历史文化遗产有关。意大利的宪政改革实施以后，各地表现的效果是不同的。帕特南设计了一组指标来描述这种情况。在南部，“选举制度下的政府管理还不如旧式庇护制度下的管理有效率”（帕特南，1992，56页）。北部的情况就不同了，那里的政府绩效明显高于南部。差别的原因是什么？帕特南发现，北部社会存在大量社团组织，如合唱团、足球队、扶轮社、甚至是鸟类观察俱乐部，那里的人关心公共事物，遵纪守法，相互信任，社会的组织和参与方式是横向的、
水平的。进一步深究，帕特南发现，北部地区早在12世纪开始就形成了多元化的社会景观，人民培育了比较强的公共精神。帕特南把这种横向的社会网络关系称作“社会资本”。帕特南著作的最后一句话是：建立社会资本并非易事，然而，它却是民主得以运行的关键。．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．
第四，解决好农村和农民问题是民主政治顺利发展的重要条件。意大利北部的民主政治发展比较顺利，与那里的农村社会有密切关系。早在19世纪，这里已经发育了各种形式的农民合作社。即使在最贫穷的农民中间，中世纪的合作传统也长期维持。但意大利南部的情况恰恰相反，在庇护—附庸体制之下，农民之间相互不信任，发展了一种“非道德的家族主义”，不得不顺从权势阶层，甚至到后来顺从了黑手党。
第五，中央政府的统一改革部署和地方政府的自主创新相结合，是民主政治实现的重要策略。改革对于社会来说总是一件新事物，决无可能被人设计好以后一次推行完毕。中央政府的高层政治领袖依照某种意识形态可以提出改革的基本方向，但改革的具体部署要靠地方政府，地方政府之间的竞争是改革的重要推动力。在改革的竞争中，社会得到了学习的机会，这是一种所谓“干中学”的方式。
这篇短文想说明，要打破“永不合作”的均衡，在宏观上要建立民主政治框架，微观上要建立多元化横向联系纽带的社会组织结构。这两种建设都难以一蹴而就。但是，我们不害怕速度瞒，就害怕大方向错。
§2. 什么是政治艺术？
按浪漫的说法，政治家是历史舞台上的演员。按规范学术语言讲，政治家是政治产品的经营者。在社会结构大转型时期，政治家的风险大，但收益也可能很大。究竟有多大的收益，要看他们面对的历史的基础和他们长袖善舞的本领。
历史是无法改变的，但在历史的舞台上政治家可以演绎出自己对未来历史的理解。《十面埋伏》中那以长袖击鼓的女子有自己的本领，但没有那场地她也就不行了；而有了那场地，又未必人人能舞得过来。
政治家需要一种人格魅力，这个很重要，我们按下不表。这里只说大的几个方面。政治艺术的施展实际上是要在下面几个方面做出选择。
第一，改革过程是从上至下，还是相反。西方主要国家在政治改革主要是从上而下的，台湾的改革有人称是从下而上的。经验似乎是这样的：如果在改革起步之时执政者对社会的控制比较有效，改革有可能采取由下而上的方式；若情况相反，则采取由上而下的方式。但这两种方式并没有绝对的界限，具体如何把握的确需要政治家审时度势而后动。执政者有可能认为由下而上的方式对自己的风险比较小。但是，简单的由下而上常常困难重重，可能使社会民主力量感到沮丧。中国乡村民主政治当前的困难之一，便是上一级政府机构改革的滞后带来的。究竟怎么样选择改革道路，看来也不是一个简单的问题。华裔是什么
第二，利益集团的关系如何处理。赫尔德有一个经验之谈：在需要的时候，可以把政治和经济问题的糟糕的后果分散给最软弱无力的集团。同时，安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。“这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的艺术，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择”。中国的弱势集团当然是农民，过去，他们已经承受了大量“糟糕的后果”，如果搞民主政治，他们还要承担这样的后果吗？国际上的经验在中国是适用的吗？这显然是一个需要慎重对待的问题。在我们看来，中国农民已经过分承受了政治的痛苦，民主政治改革不能再让他们付出代价。
第三，处理国内和国际关系。从这几十年的国际政治动向看，国内民族问题总是和国际关系联在一起的。政治家完全有可能通过外交方面的杰出表现而减轻国内民族问题所产生的压力，从而使民族问题不至于成为推进民主政治改革的重大阻力。
第四，意识形态的变化对于民主政治的建立有极为重要的意义。诺斯证明了意识形态对于长期经济政治结构变迁的意义。但是，意识形态的作用要通过中介环节才能实现，按诺斯的意思，由教育等手段引起的持久的知识传播，有可能在一定的体中克服搭便车问题，“促使一些体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事。这是各种主要意识形态的中心问题，因为无论是维持现存的秩序，还是推翻现存的秩序，离开上述行为都是不可能的”。改变“现存的秩序”，就涉及到了民主政治的动力问题。那么，适合民主政治的意识形态又如何产生呢？诺斯分析说，每个人的意识形态中的固有部分
乃是关于制度的公平与否的评判，只要现实生活中的某些“相对价格”发生变化，就会导致意识形态的变化，具体说，产权的变化、交换条件的变化、相对收入的变化以及信息成本的变化，会引起意识形态的改变。
第五，掌握分权的技巧。许多杰出的学者发现，众多小国之间的竞争，是民主政治发生的重要的外部条件。地方势力（或小国）之间的竞争，必然涉及财力的较量，为了增加财力，那些具有远见卓识的地方势力必然要在经济组织的效率上做文章，具体说，要在产权变革上做文章。欧洲的社会转型比较成功，就与15、16世纪各个小国之间的竞争有关系。幸运的是，欧洲天然地分成了很多小国；中国是一个大国，那么，中国的政治家就必须在这个大国里掌握分权的技巧。诺斯说，“1500年至1700年之间经济成就的差别主要归因于新兴起的各国为应付持续的财政危机而创建的所有权形式”。实际情况是，并非任何一个国家都可以建立一套鼓励长期经济增长的所有权，最后获得成功的政策是那些能鼓励交易的政策。但是，好的制度会扩张自己的力量，最终大家都不得不选择好的制度。
中国学者杨小凯与其他两位学者在1999年发表的《经济改革和宪政转轨》也发现小国政府间的竞争有利于宪政转轨，“在西欧，试验各种制度，扩散、模仿、转轨到成功的制度的一个重大推动力量是西欧的政治不统一”。这个论点很有意思，也似乎被历史所证明。美国是一种特殊的情况，加拿大和澳大利亚疆域大，但人口少，情况也特殊。其余几个大国的转轨（如印度、中国和俄罗斯）都非常艰难。俄罗斯通过休克疗法开始转轨，但过程异常艰难。“由于俄罗斯缺乏法治传统，俄罗斯的转轨也许要比17世纪的美国
转轨和19世纪的法国转轨更加困难。法国从旧王朝到新宪政秩序的转轨花了一个世纪，俄罗斯是一个庞大的内陆国家，且有着更不利于转轨的历史。许多学者把俄罗斯不佳的转轨绩效归咎于法律执行不力”。
我的看法是，中国这个大国要实现成功的社会转型，到不一定把自己分成若干小国，这个做法的风险实在太大。只要政治家善于掌握分权的技巧，也有异曲同工之妙。
§3. 自主权的边界
改革开放引起中国社会经济生活多方面的变化，其中一种是地方政府和中央政府关系的变化。已经逝世的澳籍华裔经济学家杨小凯先生提出过一个“财政联邦主义”的概念，是对中央政府和地方政府财政关系变化的一个概括，这是实行“分税制”的结果。其实，变化不止这一方面。研究这种变化是一件很有意思的事情。
2004年，中央出台了一部法规，涉及到鼓励汽车消费的政策，想约束各地抑制汽车消费的土政策的蔓延。但华东某大城市却坚持自己的拍卖汽车牌照的做法，看似与中央的政策拧了起来，人们便议论纷纷。还有许多类似的案例。前不久，华南某大城市出台了一系列的城市管理政策，首先登场的叫做“梳理行动”，是要把一些农民工蜗居的违章建筑拆除，解决城市管理方面长期积存的一些老大难问题。这个做法又引起人们激烈讨论。有论者认为，这种做法与中央倡导的关怀弱势阶层、坚持“以人为本”的施政方针南辕北辙。这两件事情都很具体，其实还有一些很基本的大的方面的问题。就拿农村土地制度来说，
全国人大早就通过了《土地承包法》，法律规定农民的土地承包期限30年，除过极特殊的原因，承包合同是不能变化的。但是，实际情况是这个法律很难落实。我曾见过有的地方政府把土地调整作为一个时期的中心工作来抓，全然不顾国家法律。
这种局面是令人忧虑的。中央政府既然要在一件事情上约束地方政府，似乎
就应该做到令行禁止，否则，长此以往，政府失了威信，后续的麻烦就会隐伏起来。如果中央政府早就知道在一件事情上做不到集中控制，还不如索性交给地方去管，结果兴许还要好些。
究竟如何去处理中央政府和地方政府的关系，看起来不是随便拍脑门子的事情。这二十多年，中国的经济理论研究有很大进步，但这个进步主要表现在一个方面，就是如何处理政府和民间的关系。要搞好经济，还有另一个关系也很当紧，就是如何处理好中央政府和地方政府的关系。中国改革的核心问题是“放权”，政府给民间放权是一方面，中央政府给地方政府是放权是另一方面。两件事情我们都在做，但对后一件事情，我们在理论上还研究的不够，于是在行动上也显得有相当的随意性。
中央政府给地方政府放权，实际上是一个地方政府的自治权的边界问题。我在这里尝试提出两个原则来界定这个边界。我把地方称作“社区”。这两个原则是：第一，地方政府出台的政策在自己的管辖的社区内是不是能够保证社区居民的平等权利；第二，地方政策对全社会是不是会产生无法通过社区间适当竞争来消除的危害。如果一项地方政策不能保障第一条，那是违反宪法的，中央政府应当制止。如果一项
地方政策损害了全社会的或其他地方的利益，又不能通过地方间的适当竞争来消除这种危害，那中央政府也应当去制止。如果地方政府的政策能守住这两条原则，我看还是由他去吧，中央政府也不必去管。
就拿华东某大城市拍卖汽车牌照的政策来说，这政策在社区内的公民间是平等的，便符合第一条原则。至于它导致全国汽车市场扩大受到影响，也不必担忧，因为这首先是它自己的汽车市场扩大会受到影响。再说，他的公民会跑到临近社区得到汽车牌照，也就是说，临近社区在和它竞争。我相信，利益竞争的结果，使得它迟早要取消拍卖汽车牌照的做法，中央政府也不必着急。
再拿华南某大城市来说，它的“梳理行动”在社区内部的居民间也是平等的，因为政府不允许任何居民建造或居住违章建筑，并不单单针对农民工。当然，它的政策会增加农民工的生存成本，甚至会逼使一部分农民工离开这座城市。但是，出现这个局面之后，它自己也是受害者，因为它的劳动力成本会上升，产业竞争优势会受到损失。在竞争的压力之下，它可能出台一种关于“工作场所居住”的政策，使得外来工的生存环境整体发生改变。再说，如果全国的主要城市都有这样的政策，会使城市的艰苦行业的劳动者的生存状况都有一个改善，也是一件好事情。固然国内市场的劳动力成本提高了，但国内市场也同时扩大了。也不用担心中国产品在国际市场的竞争力，因为在国际市场上往往是我们自家的厂家在互相恶性竞争。如果全国城市政府都重视居民的住房条件的改善，限制不雅的、危险的建筑建造，带来中国劳动力成本的提高，后果不过是世界市场上廉价劳动力制造的商品少了，而中国的贸易利益却增加了，中国的资源也受到保护，这不是一件好事情么？
其实，一些发达国家之所以发达，秘密之一便是悠久的地方自治传统。再举一个例子。1224年和1483年，瑞士一个有600人、名叫Netting的小村庄先后通过了自己的法律，禁止购买和占用本村土地的外来人获取本村原居民在公共土地上享有的许多权利。这法律看起来具有歧视性，好像很不合理，其实，那是他们为了保护公共资源而采取的不得已的措施。再后来，在竞争的压力之下，他们又通过了更多的法律，禁止了本村居民在公共土地上的一些活动。在欧洲许多国家，都有这种地方或社区立法的传统。只要这种立法与全社会公众利益没有明显冲突，或者有冲突也能通过竞争来化解，高层政府也不必去干涉。有意思的是，
这样一种传统不仅没有使他们的公共资源受到破坏，反而使它受到了很好的保护。
当然，我们总会有许多冲突不能通过地方间的适当竞争得到化解，中央政府的干预是十分必要的。在许多关键问题上，中央政府加强权威也是十分迫切的。但在中国这样一个具体的国家，我们常常缺少的似乎更多的是地方自治传统，而不是中央的权威。地方自治搞得越好，中央权威也就更牢靠，这是一种辩证法。
§4. 权限划分尚待破题
最近，有媒体报道，说中央高层官员对一些城市政府未能落实中央以科学发展观为核心的经济发展战略部署颇为恼怒。事情到了这个程度，说明一些城市政府的确走过了头，或者说，他们的行为过了中央政
府官员的心理承受底线，以至高层绝无继续可能睁一只眼、闭一只眼，任地方政府违规而不予以惩罚。
关于城市建设，中央政府的许多政令的确没有得到很好执行。一个不大的城市建设“百米大道”、“万人广场”和“××会堂”，已经形成你追我赶的热闹局面，似乎很难遏制了。地方政府似乎也知道不定什么时候中央政府会摔出一条“红线”来，踩了这条“红线”就不大美妙。然而，大家都希望在“红线”摔出之前自己先能过去，只把别人拦住。也有胆大的，他们想，即令踩了“红线”，也未必不能周旋过关。毕竟“经济发展是硬道理”，GDP是最硬的政绩指标，财政收入能为做官铺就台阶，冒不大的风险似乎是值得的。
只要“红线”不是法律，或者是法律也可以不具有效力，踩“红线”的风险有时候的确不大，这大概也是地方政府从实践中学到的“经验”。前些时候听到某地方政府一位官员说本地为上层财政的贡献大，而邻区是竞争对手，经济发展也不错，却贡献不大。自己的官员跑到上层某个说话的地方提出异议，得到的回答是：你们不贡献谁贡献呢？就这样被噎回来了。是啊，要你贡献，会到一千个理由；不要你贡献，也会到同样多的理由。但该不该贡献，贡献多少，不是法律，而是大家“谈判”的结果。这种谈判可能受多种因素的影响，谈判的结果能否成为铁的规则，又受很多因素的影响。总之，中央政府和地方政府的关系看起来有很大的不确定性。
凡事只要不确定性很大，就容易产生机会主义行为。这就有了所谓“见了红灯绕着走”的说法。当然，这种情形对国家社会经济的整体协调发展是不利的。中央政府使用常规的经济杠杆调控经济可能不太灵验，
不得不采取行政施压的办法。去年的“铁本”事件是一个典型，其中的违法问题也被扯了出来，法律似乎在这样少数案例中才显示了威力。其实，类似的情况并不少见，中央政府的压力之下，地方政府通过“自查自纠”也就过关了。事实上，中央政府要一个不遗漏地管住全局，的确是一件很难办的事情。在这种机制下，“昨天的故事”就不免不断重复。
经济学家早就解释过“投资饥渴症”的根源。根子大概就是产权关系没有理顺，政府体制存在弊端，民主法制远不健全。
从产权关系上讲，如果我们的土地制度更合理一些，特别是农民的土地产权强度更大一些，就不至于出现地方政府用“零地价”来招商引资的行为。如果私人银行成为商业银行的主体，也不至于出现“铁本”老板用2亿资金干起近百亿资金的工程的“大手笔”。中国人的储蓄率可以达到40%，但资金紧张可以持续20多年，还不是因为地价很低导致投资成本很低么？这么低的地价，怎么可能

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。