清朝养廉银制度探析
清朝养廉银制度探析
作者：刘禹含 管晞羽
来源：《农村经济与科技》2019年第15期
        [摘要]清朝养廉银制度是在清初推行的一项国家政策，国家通过发放高于正常薪俸几十倍、甚至几百倍的“养廉银”，以期提高官员基本收入，改善吏治腐败的现象。清初，通过实施养廉银制度，肃清了朝廷吏治，稳定了清朝政权，为之后清朝几百年的统治打下了良好的基础。但是，随着该项制度实施的不断推进，逐渐显现出其无法规避的弊端。
        [关键词]清朝;养廉银;立法
        [中图分类号]K249.2 [文献标识码]A
        1 清朝养廉银的立法背景
        1.1 制度背景
        清初的统治者沿用了明朝的一系列政治制度，其中包括对官员们的低薪俸管理。然而，官
员们除了自身生活需要，还需要社交以及填补官衙的开销，仅凭自己的薪俸往往不能够满足当时的最低生活需求。此外，康熙帝认为“因资助马匹、盘费、衣服、食物甚多，仓促间无可设法，势必挪用库帑”，但是即便皇帝允许在通报时间上“先斩后奏”，地方官员也要弥补这部分军事财政赤字，长久下来，需要弥补的亏损越来越大，地方官员们往往出现入不敷出的现象。
        1.2 思想背景
        “以薪养廉”这种思想自古有之。管仲曾经写道：“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”。即人们只有不愁衣食，才能知道禮节，进而懂得荣辱。汉惠帝也曾提出“吏所以治民也，能尽其治而民赖之，故重其禄，所以为民也”，即“高薪”虽然形式上在于“吏治”，但是其目的在于“为民”。虽然在具体实践中“高薪”的标准一直得不到落实，但是不可否认的是，历朝历代的统治者们都深刻的明白，官员薪俸与其廉洁性之间休戚与共、息息相关。
        1.3 社会背景
        1.3.1 官吏贪腐严重。正如前文所述，由于种种原因，官吏们想尽各种办法获取“灰收
入”，将其私欲摊派给百姓。其中火耗获取方式最简单快捷，又不需要任何成本，因此被官吏们作为快速增加其收入的首选。据记载，在清朝建立初期，统治者原本是想在全国范围内废除火耗，然而由于国家财政状况艰难，使得废除火耗只能作为统治者们的空想。到了康熙后期，火耗渐渐被朝廷默许，官吏们征收火耗更加无所顾忌、变本加厉。
        1.3.2 官员俸禄偏低。清初，在官员正常薪俸普遍水平偏低的情况下，官员们无法满足其日常开销，所以如何增加收入就变成了官员们终日关心的重点。官员们在如何“赚钱”方面投入了大量时间和精力，根本无心地方政务，使得当时的地方政府行政效率低下。而征收火耗这种方式获取资金直捷而便利，因此在当时的官场中十分流行。
        1.3.3 火耗征收繁重。清朝统治者总结明亡的教训，执政初期便想禁止征收火耗，以此来减轻百姓的负担，然而在清朝当时的历史背景下，国库空虚、百废待兴，不征火耗是不现实的。另外，对于征收火耗，如何征收、征收方式以及征收比例等，国家给予了地方极大的自由，这就导致官员们在征收时贪污成本极小。渐渐的，官员们征收的火耗越来越高，全国各地逐渐出现“耗重税轻”的现象。
        2 养廉银制度内容
        2.1 养廉银的来源
清朝官阶        2.1.1 耗羡归公制度。火耗这项制度是由明代官吏发明的。明初统治者为了方便税收管理，所有税务均通过银两这种方式进行征收。一般百姓收上来的银两均为碎银，为了方便管理及运输，官吏需要将碎银融成整个银块。在融银的过程中，往往会出现损耗，因此百姓们需要多交一部分碎银来折抵损耗。但是官吏们往往会在此基础上加征部分碎银，在折抵损耗之余，放进自己的腰包，多交的这部分碎银即为耗羡。在清朝，雍正规定，征收耗羡比例固定，不得多征;同时，各地耗羡先统一到司库，再进行下一步发放，此即为“耗羡归公”制度。
        2.1.2 耗羡征收比例。在耗羡征收之初，全国并没有一个统一的规定，朝廷给予地方官吏极大的自由裁量权，导致官吏们征收耗羡比例越来越重。在实行“耗羡归公”制度之初，为了方便管理，统治者们需要确定一个标准的定额，来统一全国征收比例。“晋通省州、县征收钱粮火耗，每正项一两，竟加耗三四钱……酌议裁减，止以加二为率”，因此，清朝统治者最终确定下来，耗羡征收比例为本金的二成。
        2.1.3 耗羡用途划分。国家在统一了耗羡征收比例之后，如何运用这笔钱就成了最大的问题。其中，基于当时的社会状况、财政状况，耗羡首先被用来弥补地方财政亏空，其次还
要补充地方政府运作的财政支出。此外，为了保证官吏们工作的积极性，余款则用来作为“养廉银”。
        2.2 养廉银的发放对象
        起初，对于养廉银的发放对象，一开始只是针对地方官员，不包含所谓的“京官”的。最开始，在京城当值的官吏采取的是“双俸制”，统治者认为其并不需要“养廉银”，但是其收入相比于地方官员仍然十分低下。作为京官，其官阶一般比地方官吏要高，但是收入却比地方官吏低很多。由此，很多京城官员纷纷希望外调，导致京城人才流失，不利于中央管理。因此，养廉银的发放对象逐渐囊括了京城与地方的官吏。
        其次，养廉银的发放对象只包括一些高官阶的官吏，即只向正式公职人员发放养廉银，不包括在政府任辅助岗位的低阶官吏。当时的统治者认为，如果养廉银发放范围过于广泛，将会加大国家财政压力。但是，随着养廉银制度不断深入，只给高级官员发放养廉银的弊端逐渐显现出来，一些小官吏由于仍然没有足够的财政收入，更加肆意欺辱百姓，反而违背了养廉银制度实施的初衷。因此，养廉银发放对象逐渐由具有正式职位官员扩大到各个官阶的官吏。
        3 清朝养廉银的实施效果
        3.1 积极作用
        3.1.1 降低火耗征收，缓和阶级矛盾。在未实行“耗羡归公”制度时期，火耗作为一种国家所允许的“灰收入”，获取方法简单迅速，基于此各地财政都有较大幅度提高。但由于征收火耗成本小，见效快，导致官员们征收耗羡越来越重，比例越来越高，有些甚至达到了正常薪俸的几十倍、几百倍。在这样的背景下，清朝统治者在全国范围内实施养廉银制度，使耗羡征收比例逐渐趋于正常化、平稳化，滥征现象得到缓解，官吏与百姓之间的阶级矛盾有所缓和，稳定了清朝的政权。
        3.1.2 澄清吏治，抑制腐败现象。在清朝实施养廉银制度以前，地方官吏对于火耗征收多少、比例如何完全没有统一的标准，地方官员有极大的自主权。养廉银制度的实施，统一了火耗征收的比例，“原来无限制的非法侵渔，转变为制度化的定额合法收入，多征无益”，对整顿政府官员的不良风气，约束官员贪污腐败起到了积极的作用。
        3.1.3 弥补亏空，保证国库充盈。在清朝，征收上来的耗羡一部分给官员们当作“养廉银”，
另一部分则用于充缴国库。据史料显示，在清朝初期发展至乾隆年间，国库存银大幅度提升。可以说，这段时期国库的充盈离不开养廉银制度的实行。清代实行养廉银制度以后，“出自耗羨的养廉银（包括公费） 成为地方官个人及其衙署最主要的法定财源”。
        3.2 存在的弊端
        3.2.1 养廉银财源不合理。养廉银政策虽然对清朝的统治起到了一定的积极作用，但是其一开始存在的基础就是不合理的。养廉银的来源是耗羡，即这部分征收钱款原本就不属于百姓的纳税范围。也可以说，养廉银制度是将国家的财政压力，一部分转嫁到百姓身上。因此，养廉银的“银”来源本身就不合理。
        3.2.2 耗羡征收方式不合理。养廉银的征收方式是各个地方将其征收上来的耗羡统一收集到司库，再由司库发给各个地方政府。这样做虽然一定程度上限制了地方官员的自由裁量权，但同时也存在一定的弊端，即司库仍是归地方政府所管辖，这样做并不能完全的将养廉银的执行者和受益者相分离。
        3.2.3 养廉银立法实施不稳定。清朝统治者最初是想取消火耗这种劳民伤财的制度的，
但是由于当时的社会背景国家财政状况，不得不通过征收火耗来供养国家正常运转 。因此虽然雍正采取养廉银、耗羡归公的方式统一火耗征收比例，但是对于当时的统治者来说，这只是为了充盈国库、肃清吏治的一种权宜之计，并没有将其作为一项长期制度的打算，因此既没有明确的立法，又没有完善的制度支撑，养廉银制度注定不能具有长久的生命力。
        3.2.4 养廉银的执行缺乏监督。养廉银制度的实施主要是依靠清朝统治者的重视程度。对于雍正来说，他一开始并不看好这样一项制度，但是当养廉银制度渐渐体现出其价值之后，雍正决定在全国开始推行，并且对于养廉银的大小事项，均一一过问。但是对于养廉银制度本身，并没有一个规范化的体系，也没有导入第三方监督，在实践中养廉银的效果就完全受到统治者的影响，一旦统治者不再重视，养廉银就会渐渐失去其作用，不再“养廉”。
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