社会保障研究2012年第2期Social Security Studies No．22012
英国新济贫法制度评价中应注意的历史事实
什么事丁克族丁建定
（华中科技大学社会学系，湖北武汉，430074）
摘要：新济贫法制度对近代英国社会产生重要影响，其评价问题也是备受争议的问题，为了实事求是地评价新济贫法制度，必须客观认识新济贫法制度残酷性的历史事
实，客观认识新济贫法制度逐步改善的历史事实，也必须客观认识院内救济与院外救济
共存的历史事实。只有这样，才能够准确认识和把握英国新济贫法制度的历史全貌，也
才能更好地理解和评价济贫法制度在英国社会政策发展史上的地位。
关键词：新济贫法制度；济贫院；院内救济；院外救济
自从新济贫法制度出现以后，对其评价问题也便自然产生，虽然济贫法制度的历史已经结束，但对其评价的学术争议并没有结束，甚至随着当代西方社会保障制度改革的进程而再次受到关注。英国的一个学术组
织曾经选择72位历史学家进行有关新济贫法制度评价的调查，其中的34位历史学家认为新济贫法或其中的部分内容是“残忍的”，26位历史学家认为新济贫法制度是“有益的”，另有11位历史学家保持了中立的态度。［1］显然，如何客观评价新济贫法制度仍是一个未决的问题，笔者认为，客观评价英国的新济贫法制度必须关注以下几个方面的历史事实。
一、新济贫法制度残酷性的历史事实
客观地评价英国济贫法制度必须坚持实事求是的立场，如果我们实事求是地看待19世纪中期英国的济贫法制度，我们就会认同济贫法制度是一种类似于巴士底狱的残酷的救济制度的基本评价，各种有关对济贫法制度状况的揭露和批判的材料和观点，实际上符合19世纪中期英国济贫法制度的基本历史事实。
1837－1842年，《泰晤士报》用200多万字致力于分析和批判新济贫法制度，并列举了290名个人所遭受的恶劣待遇的例子，一位评论员写道：“先生，当您发现每天的报纸上都有一条或者更多关于饿死的报道，这是不是很恐怖的事情呢？”［2］1841年，著名的《巴士底狱书》出版，收集了诸多关于新济贫法和济贫院骇人听闻的事实。“本周在罗切斯特，治安法官接到了对霍（Hoo）联合济贫院管理者詹姆士·迈尔斯的几桩诉讼案，他粗暴地鞭打院内儿童……”“安多弗济贫院内条件太恶劣，贫民不得不依管理者要求，用他们碾碎的骨头上的腐肉为食。”1855年，舍费尔德济贫法监督局主席对济贫院的功能做出如下评论：“济贫院所要培养起来的是这样一种传统，接受救济者的目标就是防止自己成为济贫院的长期居
住者……贫民十分自然地得出结论，他在济贫院中所得到的救济只是对其失去自由的不充分的补偿，包括全日制劳动、他的劳动价值、他所必须忍受的耻辱以及他已经全部丧失的自我和自尊的痛苦体验等。谁还会怀疑最诚实的贫民一定会尽最大努力使自己身居济贫院之外呢。”［3］
1867年，利物浦慈善家拉斯博也评论道：“济贫院确实成功地阻止了贫民向教区申请支持……但是，作
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为公共慈善制度，它是失败的。它在应对社区公平的复杂要求、对懒惰者更加严厉、对那些陷于贫困者的怜悯及同情方面，都超过了英国议会所能及的范围。诚实的贫民中有着难以忍受的匮乏，社会存在着难以名状的饥饿、肮脏及痛苦，孩子缺乏食物，母亲双眼疲惫身体虚弱，毫无用处地在寻觅生存所需，但是，济贫法当局对这种挣扎毫无记述。”［4］19世纪中期的法国批评家H．泰恩参观了曼彻斯特一个模范济贫院之后指出：“济贫院被看成是监狱，穷人把是否进入济贫院看成是自己名誉的转折点。或许应当承认，这种管理制度是愚蠢的专制，令人担忧。这是每一项管理制度的缺陷，每一个人在这里成了机器，仿佛他们没有情感，总是无意识地受到侮辱。”［5］
甚至到19世纪末20世纪初，英国的一些济贫院的基本状况仍然没有明显好转。一些济贫院仍实行监狱般的管理，进入济贫院的贫民必须经过严格的财产审查，在得到确切的证实资料证明其真的贫困不堪，毫无生活保障时，才被允许进入济贫院。进入济贫院后，他们被迫失去政治自由，选举权被剥夺，甚至还
要脱下原来在家中穿的衣服，换上济贫院的统一服装。进入济贫院中接受救济的贫民不得擅自走出济贫院，1871年的济贫院法就规定，济贫院中的贫民如果在1个月内擅自离开济贫院1次，在提出警告后，给予拘留24小时的惩罚；在2个月内擅自离开济贫院2次以上，给予72小时的拘留性惩罚。一些济贫院中的伙食质量极为低劣，1871年，地方政府事务部对伦敦地区济贫院的食品进行了调查，所检查的57个儿童用牛奶样品中，只有两个未被取脂，几乎所有的牛奶都被严重稀释，7个样品中有一半是水，这对儿童的健康必然带来损害。所检查的大多数黄油是用对人体有害的动物脂肪炼成的。［6］
大部分济贫院依然是混合型济贫院，儿童与老人混住一起，男人与女人杂居一起，健康者与身患疾病者同室而居，品行端正者与行为不轨者居一处。根据当时的调查记载，“经常有900多贫民挤在一些大房间中，既无任何措施用于消磨时光，更无什么活跃他们的生活，这里丝毫没有任何人间生活的情趣，至多只能算是一个‘人的仓库’。一个房间有时挤60多个人，到处都是床，根本无法放进一张椅子，有时甚至无法走动。”1895年，一名妇女在接受调查时发出这样哀叹：“我宁愿死在街头也不愿再回到教区的济贫院里去”。［7］20世纪初，赖德·哈格德对东部英格兰一座济贫院的描述生动地反映了这样的情况，他写道，“在用砖铺成的地面上到处是贫困的妇女以及满脸赃物到处乱爬的孩子，老年妇女躺在床上气喘吁吁无法动弹，或者围坐在火炉旁大声咳着，老年男子弓着背忙着活计，苟延残喘。”［8］
另据济贫检察官亨利·朗格理的调查，在1872年的伦敦地区的97起贫民饿死事件中，只有1人拒绝济贫法机构同意其进入济贫院的意见，其余的人全部没有申请济贫法救济。到1908年，125名饿死者中，有55
人是流浪者，6人是遭受忽视的儿童，6人依靠院外救济，80人从未申请济贫院救济，25人拒绝院内救济。他还指出：“济贫管理人员的职责被严格限制在对申请救济的贫民提供救济正在变成一种广泛的臭名昭著的事情，对于济贫官员来说，从总体上保护社区居民免于大量饿死或者去发现那些救济申请者已经不是自己的义不容辞的责任。”［9］
可见，19世纪中期乃至19世纪末的英国济贫法制度的确有其残酷的一面，这是1834新济贫法所提倡的基本救济原则，也是社会保险制度出现以前传统的济贫法制度所提供的救济的有限性与选择性所必然导致的结果。济贫法制度下的救济基本上仍然是一种责任与权利不协调的制度，大部分济贫法制度所提供的救济的领取者几乎不履行任何个人责任，加之英国社会经济尚未发展到可以为大部分贫困体提供有效的社会救济，英国政治民主化也没有发展到全体公民都能够享受普遍的社会保障权益。因此，为了避免贫困人4
对济贫法制度下的救济产生依赖，也为了给英国工业社会提供充足的劳动力，济贫法制度必然实行极端严格的管理和极为低劣的条件，从而逐渐演变成为贫民的巴士底狱。
二、新济贫法制度逐步改善的历史事实
客观地评价英国新济贫法制度还必须坚持发展变化的立场。尽管19世纪中期乃至19世纪末20世纪初的英国济贫法制度仍然表现出残酷与侮辱性，但是，我们也应该注意到，19世纪末20世纪初，在英国社会各
界的强烈要求与呼吁下，英国济贫法当局不得不采取措施对院内济贫做些改进。
首先，改变混合济贫院的传统，把院内贫民划分为不同的体，实行却别对待。多数济贫院逐步把儿童与成年人分开居住，区别对待，有的济贫院甚至建立单独的儿童之家，一些济贫院开始同意老年夫妻同室而居，以尽量减少老人的孤独感，有的济贫院还在院内增设了取暖设备。1870年，大约82%的济贫院内的儿童可以在济贫法机构中得到教育，同年起，大部分规模较小的济贫院中的儿童已经可以进入地方中小学校上学，到1908年，只有42%的济贫院中的儿童仍然在济贫法机构中接受教育，只有1%约656名济贫院中的儿童在济贫学校接受教育，济贫院中的其他儿童都可以在地方学校接受中小学教育。［10］
其次，改善济贫院的环境，增加济贫医院的床位，建造新的条件较好的济贫院，改善济贫院的伙食等。1891年后，济贫监督官开始给老年贫民购买书籍和报纸，并为儿童购买文具；1892年，开始给成年贫民购买烟草；1893年，开始给贫民提供茶叶；1904年，又同意每个济贫院可以购置1台钢琴或风琴以供宗教活动或娱乐活动使用。根据当代学者克罗泽的研究：“济贫院中的伙食即使对于那些身体健全者来说，到1900年，已经远比朗特里在约克城的调查所得出的工人阶级生活水平好得多，也远比莫德·戴维在维尔特郡所进行的调查所得出的农业工人的生活水平还要好。”1900年，济贫法管理部门所推荐的济贫院食谱包括：每个成年人每周22盎司的肉和8盎司的鱼，8岁以下的儿童每周9盎司的肉，每天1品脱的牛奶。相比之下，维尔特郡的农业家庭每周只能为每个成员提供11盎司的肉，此外，五口之家的全体成员每天分享约1品脱的牛奶。［11］
最后，对济贫院中的违反规定者的惩罚也逐渐减轻。1835－1842年，大约有10538名贫民被判违反济贫院中的相关规定，其中行为不端、醉酒、不守秩序、破坏济贫院中的物品以及拒绝劳动者为7174人，占68.1%，擅离济贫院或者将济贫院中的衣服带离济贫院者2325人，占22．1%，盗窃者613人，占5．8%，妨碍济贫院中的和平者319人，占3．0%，将家庭抛给教区照顾者107人，占1．0%。对各种违反济贫院规定者处罚中，28%的违规者受到2周的惩罚，51%的违规者受到2周到1个月的惩罚，19%的违规者受到更长时间的惩罚，只有75名违规者免于惩罚，仅占0．7%。19世纪80－90年代，平均每年有3700名违反济贫院中的规定者，主要是行为不端或破坏济贫院中的服装者，对违规者的惩罚也开始逐渐减轻，到1889年，约10%左右的违规者被免于惩罚，70%的违规者被处以不到2周的惩罚，16%的违规者被处以2周到1个月的处罚。［12］
济贫法制度的改善还体现在临时性救济的变化方面。19世纪40年代，济贫院的救济比较严格地执行院内救济，临时性救济很少提供且极为严苛，济贫法委员会认为：“那些乞丐作为一个体没有也不值得得到公众的同情，他们是行乞的流民，总体上被认为是具有放浪性格的人，过着一种懒惰或者招摇撞骗的生活，并经常进行恐吓和盗窃。”［13］这种看法使得19世纪40年代的济贫院中的临时救济极为严格。19世纪
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60年代开始，济贫法当局对临时性救济的看法有所改变。1864年，英国通过无家可归的贫民法，开始对首都地区的济贫院中的临时性救济所提供中央政府的财政支持，鼓励济贫监督官建立条件较好的临时性救济所，要求由警察负责收集居住在公共场所的乞丐，并将其移送临时性救济所。1871年的相关法令已经允许济贫监督官将住在临时救济所中的贫民留下从事工作。20世纪初，英国济贫法当局进一步推进济贫院临时性救济的改善。1904年，英国成立一个有关临时性救济的部门委员会，该委员会建议将临时性救济从济贫法制度中分离出来，交给警察来处理，同时，建议建立劳动移居地，将那些流浪的乞丐与贫民送到劳动移居地从事劳动。
济贫院状况的改变从济贫院中工作人员的变化情况也可得到明显的反应。19世纪末20世纪初，随着各种单独的济贫机构的建立及相关服务的引入，济贫院中工作人员的构成开始发生变化，专门负责看管女性贫民的管理人员、专门负责医疗卫生的工作人员、各种护士等的数量明显增加，相比之下，济贫院中牧师人数在19世纪末20世纪初增长明显，到20世纪20年代明显下降，与此同时，济贫院中的学校教师的数量在19世纪末增长明显，但到20世纪初已显著下降。除了济贫院内工作人员的人数及类型发生明显变化外，19世纪末20世纪初，院外救济工作人员也有增加，但不如院内救济工作人员的变化显著，1849年，院外救济管理人员为1257人，1906年，增加到1892人（见表1）。
表11849－1920年济贫院工作人员变化情况表［14］
单位：人，%
187219061920人员1849
人数增幅人数增幅人数增幅院长1238716+17812+138160看管734835+13916+9院内医官2680741+561010+361021+1教区医官26803458+563718+73554－4牧师415544+31599+10546－8学校教师707924+30448－51
护士1711406+726094+3338980+47经过上述一些改革后的英国济贫法制度与19世纪中期相比有了一定程度的变化。到19世纪90年代，大多数济贫院的条件已经有了一定程度的改善。当时的一位济贫法监督官在谈到改进后的济贫院的情况时这样写道，“济贫院的生活已经变得越来越舒适与富有吸引力，济贫院中的生活远没有外面的工作那样辛苦，伙食也变得可口起来，抽烟已经被允许，茶叶与烟草业已提供，暖气和热水设备也已经安装，在白天活动的大厅中放置了大火炉，不管天气冷暖，每天都要点燃，报纸杂志和书籍也开始提供，如果有人需要还可提供眼镜，圣诞节还有大聚餐，此外还有演奏会、魔术表演以及演讲等。”［15］当然，这位济贫法监督官的记述有些夸张，也决非所有的济贫院都如他所描写的那样，但是，19世纪90年代以后英国济贫院的条件有了一定的改观这的确是一种历史事实，昔日所谓的“巴士底狱”般的济贫院已经有了一定的改善。
三、院内救济与院外救济共存的历史事实
客观地评价英国新济贫法制度还必须关注济贫院外的救济问题。对济贫法制度的批判和揭露主要针对6
济贫院内的救济，而且主要针对按照1834年的新济贫法建立起来的济贫院内的救济，实际上，英国的济贫法制度绝非就是1834年新济贫法所确立的制度，更不仅是新济贫法所确立起来的济贫院内的救济。英国济贫法制度是一个历史发展过程，新济贫法制度只是英国济贫法制度发展过程中的一个阶段。尽管1834年新济贫法确立了19世纪大部分时期乃至20世纪初期的英国济贫法制度的基本原则，但它并不英国济贫法制度的全部，许多人所批评和揭露的主要是19世纪中期的英国济贫院内的救济制度，而不是对整个英国济贫法制度发展过程的批判和揭露，更不是对英国在济贫法制度下的各种救济方式的全面否定和批判。
英国济贫法制度在救济形式上经历一个发展变化的过程，最初的济贫法制度所提供的救济主要是居家救济，即贫困者居住在自己的家中接受济贫法制度所提供的救济。18世纪，英国开始建立一些济贫院，一方面对无居所的贫民提供住所；另一方面为身体健全的贫困者提供劳动场所，所以这一时期的济贫院还被直观地称为贫民习艺所，但是，这一时期英国的济贫法制度所提供的救济仍然主要是济贫院以外的救济，这种院外救济方式在斯宾汉姆制度时代发展到顶峰，并成为英国济贫法制度改革的重要原因。显然，1834年新济贫法颁布实施以前，英国的济贫法制度所提供的救济既包括济贫院外的救济，也包括济贫院内的救济，但是济贫院外的救济是其主要救济方式。
1834年的新济贫法在英国确立起济贫院内救济的基本原则，从此以后，英国的济贫法制度所提供的救济的基本方式是济贫院内救济，任何人如果想得到济贫法制度所提供的救济，就必须进入济贫院内接受严
格的管理和非人的待遇，但事实上，新济贫法制度并没有否定和禁止济贫院外救济的方式，济贫院外的救济仍然存在，不仅一些老弱病残者可以在济贫院外获得救济，而且一些身体健全的贫困者按照新济贫法本应该接受济贫院内的救济，却实际上接受济贫院外的救济，特别是在19世纪末20世纪初，英国失业问题越发严重，大量失业者无法获得基本生活保障时，英国济贫院外的救济不仅为其提供了必要的救济，甚至导致济贫院外救济出现不断扩大的趋势（见表2）。
表21840－1930年英国接受救济人口变化情况表［16］
单位：千人，ɢ
院内救济院外救济总计
人数占总人口比例人数占总人口比例人数占总人口比例184016911103066120077
1850123788650．4100957．4
18601015．169535．384542．9
18701416．483837．7103346．5
18801596．358222．980831．8
18901665．853018．777527．3
19001885．950015．779725．0
19102757．854015．291625．9
显然，英国的新济贫法制度是一种院内救济与院外救济相结合的救济制度，许多人所批判和揭露的主要是在新济贫法下所实行的济贫院内救济的方式，而不是针对在新济贫法下仍然存在并在有限程度上实施的济贫院外救济。实际上，正是由于新济贫法颁布实施后，英国济贫法制度所提供的救济依然包括济贫院内救
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济与济贫院外救济的两种方式，实行以济贫院内救济为主并辅之以济贫院外救济的救济制度，才使得英国的济贫法制度既能够发挥新济贫法所希望实现和达到的基本目的，又能够发挥其缓解英国社会贫困状况的社会功能，并且能够使得英国济贫法制度的基本原则在形式保持不变的情况下得以长期存在和发展。
总之，英国新济贫法制度的评价问题是一个十分复杂的问题，我们必须客观地认识19世纪中后期英国济贫法制度和济贫院存在残酷性的历史事实，也必须客观地认识19世纪后期英国济贫法制度与济贫院逐步
改善的历史事实，更应该客观地认识新济贫法制度下院内救济与院外救济并存的历史事实，只有这样，才能对英国的新济贫法制度做出一种符合历史事实的客观评价。
参考文献：
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［15］［16］K．Williams，From Pauperism to Poverty，London，1981，P82．
Some Historical Facts about the Appraising
to the British New Poor Law
DING Jianding
Abstract：The New Poor Law gives the English society deep effect．The viewpoint about it is a controversy problem．To appraise it rightly，we have to release objectively the cruelty of the New Poor Law，the improvement of the New Poor Law and workhouse，and the relation between the relief in－workhouse and out－workhouse．By this way，we can realize and hold rightly the whole of the English New Poor Law，and understand and review the important pore of the New Poor Law on the history of the English social policies．
Key words：the new poor law system，workhouse，relief in－workhouse，relief out－workhouse．
（责任编辑：H）
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