改革开放以来中国基层民主政治建设
改革开放以来中国基层民主政治建设
内容摘要：民主是社会主义的题中之意，社会主义与民主不可分割。实现社会主义民主，是一个需要经历许多发展阶段的长期历史过程。在这整个历史进程中，必须在共产党的领导下，始终依靠和组织广大人民众，进行世代相继的多方面的建设和创造性的实践。其中包括以，村民自治为核心的农村基层民主建设；以社区居民自治为核心的城市基层民主建设；以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设。

    要害词：基层民主建设 村民自治

    十一届三中全会以来，我国基层民主建设的基本特征是：中国共产党领导和支持广大人民在城乡基层自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主治理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治。目前，改革开放已走过20多年的历程，在这20多年里，中国基层民主建设既取得了许多重要的成就，也存在一些值得注重的问题。以下将分别介绍改革开放以来中国农村、城市和企业基层民主建设的发展历程和基本情况，并针对其中的一些问题，谈几点有关坚持和完善社会主义民主的熟悉。
  一、以村民自治为核心的农村基层民主建设
    1978年中国改革开放之后，农村开始实行家庭联产承包责任制。在坚持土地集体所有制的基础上，农民家
庭取得了承包土地的经营自主权。绝大多数乡村不再实行土地的集体耕种和经营，原有的人民公社“政社合一”的治理体制随之被废除。发生这一变革后，农村的公共事务由谁治理、怎样治理，成为一个迫切需要解决的新问题。在这种情况下，一些地区的农村众，就商量订立具有契约性质的村规民约，由各家各户出力，以众自己组织起来进行自治的形式，负责治理农田浇灌、防火、防盗等本村的公共事务和公益事业。农民众尝试的这种自我治理、自我服务的组织形式，经各级党和政府总结经验，加以推广、提高，就逐步演变成了农村基层的众自治组织——村民委员会。
    为了规范和推进农村基层民主的发展，党和政府相继出台了一系列的法律、法规和文件。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层众性自治组织的法律地位。1986年9月，中共中心和国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一步发挥众自治组织自我教育、自我治理、自我服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并规定自1988年6月1日起正式实行。这是第一部确认和明确规范村民自治制度的全国性法律。此后，1998年11月4日，在充分总结、吸收各省市村民自治十年实践经验的基础上，九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。
    1998年《村民委员会组织法》的颁布实行，标志着农村基层民主已经初步形成了一套制度化的运作模式。
其法定机制和主要内容是：通过实行民主选举、民主决策、民主治理和民主监督，产生村民进行自我治理、自我教育、自我服务的众性自治组织——村民委员会；村民委员会任期三年，负责治理本村集体所有制的土地及财产，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，维护村民的合法权益；村民委员会应向村民会议负责并报告工作，涉及全体村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，村民会议有权监督村委会的收支账目和其他工作情况，并有权罢免和补选村民委员会成员；乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利，等等。
    与1987年的试行法相比，1998年正式颁布的《村委会组织法》增加了明确规定基层党组织在农村基层民主建设中的地位和作用的条款，增加了村民委员会实行村务公开制度以及人数较多或者居住分散的村可以设置村民代表会议等条款，补充了规定村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主治理、民主监督”的条文。在村委会选举程序方面，增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、选举结果当场公布等规定。并增加了对选举违法行为进行处理和罢免村民委员会成员的程序等条款。这些重要补充和完善规定，吸收了各地农民众创造的新经验，对解决农村基层民主建设中出现的一些新问题，促进村民自治的规范发展发挥了重要作用。
    《村民委员会组织法》正式颁布实行五年多来，中办、国办、中纪委、中组部、中宣部、监察部、公安部、民政部、司法部、农业部先后就《村委会组织法》的学习宣传、村委会选举、村委会公章治理、村务公开、提高农村妇女在村委会选举中的当选比例、村委会选举中的治安工作等一系列问题，出台了专门的政策性文件。截至2003年，全国31个省份，已有28个省份制定或修订了《村委会组织法》实施办法，有25个省份制定了村委会选举办法，河北、广东、湖北、陕西等省还专门制定了本省的《村务公开工作条例》。这五年多出台的村民自治政策、法规，无论是数量，还是质量，都超过了以往任何时期，有力地保证了《村委会组织法》的贯彻实施。
    总体来看，《村委会组织法》的贯彻实施，初步理顺了国家与农民的利益关系、党支部与村委会之间的关系、村干部与村民之间的关系、村民与村民之间的关系。20年来中国村民自治的发展，主要成效表现在以下几个方面：第一，推进了农村基层的社会主义民主建设，扩大了农民众当家作主的权利，增强了他们的民主意识和自我治理、自我教育、自我服务的民主自治能力,给农村工作注入了新的生气和活力，极大地推动了农村物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。第二，在改革开放、实行社会主义市场经济、农村经济社会结构和治理体制发生深刻变化的背景下，有效地维护了农村社会稳定，化解了很多新出现的矛盾和不稳定因素。例如，村委会实行“村务公开”制度，村民依法行使民主选举、民主决策、民主治理、民主监督的权利，遏制了村干部发生以权谋私现象，密切了党、干关系。第三，保证了广大农民众能够面向市
场，因地制宜地依法进行自主生产经营和致富奔小康，促进了农村经济的持续稳定和快速增长。
    当然，以村民自治为核心的农村基层民主建设还不完善，目前还存在着不少需要继续探索有效办法、进一步加以解决的问题：
    一是乡镇政府与村委会之间的工作关系需要从法律上进一步予以明确，并使之具有可操作性。《村委会组织法》规定二者之间是指导与被指导的关系，但在实践中乡镇政府如何“指导”村委会工作还有待于进一步明确。
    二是部分村党支部与村委会关系不协调的现象仍然存在。例如，有的党支部成员把发挥党支部的领导核心作用理解为党支部包办一切，不注重发挥村委会的作用，有的村委会干部不尊重党支部的意见，不接受党支部的领导，把党支部抛在一边，等等。
    三是村民自治工作发展不平衡。包括：村民自治在不同地区的发展不平衡，村民自治“四个民主”的发展也不平衡。例如，村委会的民主选举和“村务公开”做得较好，但民主决策和民主治理工作则存在不同程度的形式主义，对村委会和村干部的民主监督落实得不到位，村民会议、村民代表会议流于形式的现象较为普遍。
    四是村民众的民主法律素质仍有待提高。例如，有的村民众不清楚自己有哪些民主权利，或不能认真和正确地行使好这些权利。有些村民只想要权利，而不愿履行应尽的义务，以自己没有参加或不赞成为理由，拒不执行村民会议或村民代表会议通过的决定。个别村民依仗财势，违反选举规则，采用贿选、拉票等
手段操纵、干扰村委会选举的正常进行。贿选、拉票问题在各地都有案例发生，在一些经济比较发达的地区有一定普遍性。
    五是欠发达地区村民自治工作有待进一步加强。在贫困地区，由于面临诸多困难，村集体经济基础非常薄弱，有的村负债累累，这使许多人不愿当村干部，不愿积极参加村委会的选举和公共事务治理工作，部分村民对村民自治事务漠不关心，这极大地影响了村民自治水平的提高和农村经济社会的进步。
    针对这些问题，党和政府需要加强领导，调动各种社会资源、采取相关措施加以解决。例如，要切实搞好农村基层政权建设和基层党组织建设，进一步规范乡镇政府和村委会、村委会与村党支部的关系；加大宣传教育和培训工作力度，进一步提高村干部和村民众的民主素质和依法自治的意识；加大对欠发达地区的投入，积极扶持欠发达地区村民自治的发展，等等。相信在“十六大”精神指引下，在党和各级政府的领导下，经过各有关方面的共同努力，这些问题会得到有效解决，农村基层民主建设工作将迈上一个新台阶。
    二、以社区居民自治为核心的城市基层民主建设
    相对于农村村民自治而言，以社区居民自治为核心的我国城市基层民主建设的全面启动工作起步较晚，二者所面临的发展环境和社会条件也有所不同。改革开放前，我国城市地区的居民，主要是以所在工作单位为依托接受住房分配等福利保障和生活服务、履行选举人民代表等各项民主权利的。那时，“单位制”是城市社会结构的主要特征。由于这种社会结构主要以有固定工作单位的、享受全面福利保障的城市居民为主，而
且由于城市的经济发展水平较高，在城市推进基层民主建设的具体方式明显不同于农村。
    从近十几年的发展看，随着城市各项改革的深入，原来由政府和单位承担的许多社会服务性功能，已逐步向城市居民生活的社区转移，因此，城市社区和居委会的功能和地位正在得到不断加强。与此进程相一致，城市社区的基层民主建设工作也逐步开展起来。
    1989年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对改革开放条件下城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度作出了全面规范，并第一次把“开展便民利民的社区服务活动”明确作为居民委员会的一项主要职责。为了贯彻实施《居委会组织法》，从1990年开始，全国各省、市、自治区都结合本地实际，着手制定了相应的实施办法。截止1997年，已有23个省、市、自治区人大通过了《居委会组织法》在本地的实施办法。同时，许多城市也依法进行了居委会的整顿和建制改革，调整了居委会的设立规模，健全了居委会的组织机构，完善了居委会的各项工作制度，初步理顺了各方面的工作关系，使居委会工作得到了较快发展。
    随着改革开放的深入发展，我国经济和政治体制发生深刻的变化，“社区建设”的概念逐步与居民自治功能紧密结合了起来。1999年，国家民政部在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验工作，对社区建设的发展模式进行了积极探索。同年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》，对实验区社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等做出了明确规定，提出要改革城市基层治
理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设治理体制和运行机制。该方案的制定和实施，大大促进了各实验区社区建设工作的顺利开展，为社区建设工作在全国的整体推进打下了良好的基础。
    2000年11月，中共中心办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发［2000］23号文件），全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容，为扩大城市基层民主、推动城市改革和发展指明了方向。文件下发后，各地结合实际情况，进行了认真规划、部署和安排。据统计，在该文下发约半年多的时间里，全国有16个省、市、自治区召开了社区建设工作会议，18个省、市、自治区以党委和政府的名义下发了相关文件。另据不完全统计，全国31个省、市、自治区在100多个城市确定了150多个实验区，以进一步推广社区建设试点工作。⑤2001年3月，社区建设被列入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，这意味着社区建设已经成为我国经济社会发展的有机组成部分和衡量经济社会发展的重要指标。2001年7月，为了推进社区建设，民政部印发了《全国社区建设示范活动纲要》，要求各省、市、自治区从2001年开始，都要选择有一定工作基础的大中城市和市辖区作为示范单位，有组织、有计划、有步骤地开展社区建设示范活动。到2005年，全国直辖市、省会城市和计划单列市的社区建设都要基本达到中办发［2000］23号文件提出的目标要求。
    目前，在党和政府的领导下，在社会各界积极参与下，我国城市社区建设已步入新的发展时期，全国城市社区建设正在由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达地区向西部发展中地区全面展开，并在健全社
区民主选举、发挥社区服务功能等方面取得了明显成效。
    在民主选举方面，我国城市地区已经普遍建立了由社区居民通过间接或直接方式选举产生的社区委员会或社区居民委员会等众性自治组织。其中，直接选举方式是指由社区居民直接选举产生社区委员会或社区居民委员会，间接选举是指由社区居民先选举居民代表，再由居民代表选举产生社区自治组织。目前，间接选举仍是城市社区自治组织的主要产生形式，但直接选举的适用范围正在逐渐扩展。与此同时，城市社区的民主决策、民主治理、民主监督制度也正在逐步规范和完善之中。
    在社区服务方面，社区自治组织的作用不断加强。目前，社区服务工作主要以社区自治组织为依托，通过市场服务主体、社区志愿者队伍和政府扶助等形式，广泛地开展面向社区居民的便民利民服务和文化、体育、娱乐、卫生服务，面向离退休老年人、残疾人、优抚对象的社会福利服务，面向困难居民、困难职工的非凡服务和面向社会及企事业单位的社会事务服务等项工作，受到了社区居民和单位的广泛欢迎，并由此增强了社区意识和社区凝聚力，促进了城市基层民主建设的发展。此外，社区建设在社区文化、社区组织、社区环境、社区治安和社区医疗卫生建设等方面，也取得了显著成效。非凡值得一提的是，在2003年上半年抗击和防治“非典型肺炎”的斗争中，我国的基层众性自治组织发挥了极其重要的作用，这也是多年来推进基层民主建设的成果。
    由此可见，以社区居民自治为核心的城市基层民主建设已显现出强大的生命力和巨大的社会效益，成为
社会主义市场经济条件下城市治理工作的重要基础和促进城市现代化建设的重要推动力。在维护社会稳定，促进经济和社会协调发展，改善居民生活环境，提高人民生活质量，密切党和政府与人民众的关系，推进社会主义文明建设，非凡是使改革开放过程中出现的下岗失业问题、贫富分化问题、社会保障体制转型等问题造成的社会震荡和不稳定因素降低到最小程度方面，发挥着日益重要的积极作用。
    目前我国城市基层民主建设还有诸多需要完善之处。例如，由于各方面条件所限，城市社区的自治功能还不够完整，社区的部分社会职能仍需要由政府和居民的工作单位承担；部分社区居民主体意识不强，政治参与热情不高，影响社区自治功能的充分发挥；实行城市社区居民自治后，基层政府与社区的关系如何重新定位，怎样才能做到既避免政府治理在社区层次的缺位，又避免社区自治组织的行政化倾向，等等，仍是需要继续在实践中探索和解决的问题。
    三、以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设
    职工代表大会制度是在企事业单位实行民主治理的基本组织形式，是我国基层民主制度的重要组成部分。对贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级的根本方针，维护广大职工的切身利益，实现和保障职工众的社会主义民主权利具有极其重要的作用。
    在民主革命时期，共产党领导的革命根据地和解放区的公有制企业就通过“职工大会”、“工人代表会议”等制度形式，实行企业的民主治理。新中国成立后，在全国公有制企业中普遍实行了工厂治理委员会和职工代
表会议制度。改革开放后，1981年7月，中共中心、国务院发布了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。1982年宪法明确规定了在国营企业和集体经济组织通过职工代表大会等形式实行民主治理。1986年9月，中共中心、国务院正式颁发了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。1988年4 月七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，以法律形式明确规定：“职工代表大会是企业实行民主治理的基本形式，是职工行使民主治理权力的机构”。之后，国家颁布的《公司法》、《劳动法》、《工会法》等法律法规，也均对职代会制度作了相应规定。
    从1981年7月《国营企业职工代表大会暂行条例》和1982年宪法颁布至今20年多来，职工代表大会制度在实行民主治理、协调劳动关系、维护职工合法权益、推进企业改革发展稳定等方面发挥了不可替代的作用。据统计，目前全国公有制企事业单位建立职工代表大会制度的，占已建立工会组织的公有制企事业单位的94.34%；非公有制企事业单位建立职工代表大会制度的，占已建立工会组织的非公有制企事业单位的8.01%。⑥与此同时，还有相当数量的企事业单位没有建立工会组织和职工代表大会制度。
    随着非公有制经济的发展和国有企业改革的深化，职代会制度出现了一些亟需研究和解决的新情况、新问题。这些新情况和新问题，严重制约了职代会作用的发挥，影响了企事业单位基层民主的发展。首先，部分企事业单位领导不尊重职工众的民主权利，凡事由少数人甚至一个人说了算。一些人错误地认为职代会是计划经济时代的产物，不适应市场经济的需要，甚至借企业改制削弱或取消职代会。其次，随着多种所有
制经济格局的形成，劳动关系出现了复杂的变化，部分企业，非凡是非公有制企业职工的政治和经济权益得不到保障，非公有制企业如何实现民主治理，在理论研究和实际工作措施方面都十分薄弱。第三，现行的法律法规严重滞后于企业所有制结构的变化。1986年颁布的《职代会条例》和1988年颁布的《企业法》中的相关规定，已经不适应当前企业的实际情况。适应《职代会条例》和《企业法》规范的企业形式已经急剧减少，占企业大多数的公司制和非公有制企业的职工民主治理没有法律规范。而且，在不断发展变化的实践中，职工代表大会制度本身也暴露出了一些不适应当前形势的薄弱环节。第四，职代会制度流于形式、职工合法权益得不到有效保障的现象较为普遍。一些企业对涉及职工重大利益的问题，不召开职代会进行民主讨论，或召开职代会也只是走过场，有些在大会上通不过的，就拿到小会上通过，使企事业单位的改革措施难落实，职工的合法权益受侵犯，不时引发不稳定因素和体事件。第五，职工代表素质亟待提高。企业改制，人员发生了很大的变化，对职工代表的培训工作跟不上，也影响了职代会作用的发挥。
    鉴于上述情况，为了更好地贯彻“三个代表”的重要思想，落实全心全意依靠工人阶级的指导方针，维护广大职工的民主权利和切身利益，巩固50多年来我国在职工民主治理实践中取得的成果，有必要考虑制定一部能在新形势下推进和加强职工民主治理的法律。
    制定这样一部法律，一方面，可以汇总和完善当前实施的各种相关法律法规中仍然行之有效的对职代会和职工民主治理的规定。另一方面，可以吸纳许多先进基层企事业单位为坚持和完善职工民主治理制度创造
的成功经验。如：实行“厂务公开”，“企业业务招待费等重要事项向职代会报告”，“企业领导人每年要向职代会作述职报告，接受职工代表评议和测评，并将评议结果作为考核干部的重要依据”；以及2000年国务院第287号令 “要求国有及其控股企业至少每年一次向本企业职代会公布财务会计报告，对重要事项作出说明”，“参加公司董事会、监事会的职工代表由职工代表大会选举”的规定，等等，以赋予职代会新的生气与活力，切实搞好以职工代表大会制度为核心的企事业单位基层民主建设。
    在经济体制转换和企业产权结构调整过程中，只有加强切实保证广大职工众在各类所有制企事业单位中的合法权益和民主治理的立法和执法工作，才能依法建立相关制度，有效维护职工的经济、政治、文化权益，确保职工各项民主权利的实现，按“十六大”确定的目标推进企事业基层民主建设的全面发展。
    四、发展和完善社会主义民主需要引起注重的若干问题
    改革开放以来的实践证实，中国基层民主建设在各个方面、各个层次都取得了巨大进步。我国学术界大多数知识分子都高度认同社会主义民主建设、非凡是基层民主建设的成就。但是，也有极少数人坚持鼓吹照搬西方式资产阶级民主和宪政制度，主张在意识形态、政治法律制度和行政治理模式等各方面与西方国家全面“接轨”。他们以西方模式为标准，反对《村民委员会组织法》规定中国共产党在农村的基层组织“发挥领导核心作用”，要求取消宪法序言坚持四项基本原则的规定，指责我国的政治体制改革进展得太慢了，甚至根本还没有起步，等等。
    这类错误言论不时出现提醒我们，民主是有阶级性的。与社会主义不可分割地联系在一起的民主，不是由资产阶级和少数精英统治国家和社会的民主，而是由工人阶级和广大劳动众当家作主，把握国家、社会和自己命运的人民民主。发展和完善社会主义民主，必须始终坚持社会主义方向，注重从理论上正确熟悉和把握好两个关系：一是必须正确熟悉和把握好建设社会主义政治文明与借鉴人类政治文明有益成果的关系：二是必须正确熟悉和把握好社会主义民主的实现程度与实现条件的关系。这也是在当前扩大基层民主的实践中需要注重处理好的两个现实问题。
    关于建设社会主义政治文明与借鉴人类政治文明有益成果的关系，同志在中共十六届二中全会上指出：“建设社会主义政治文明, 必须坚持社会主义方向。纵观人类政治文明发展史,任何一种类型的政治文明都有鲜明的阶级性。我们要建设的是社会主义政治文明, 这是由我国的社会主义性质决定的。牢牢把握这一点极为重要。假如这一点把握不好、把握不牢，走偏了方向，不仅政治文明建设很难搞好，而且会给党和人民的事业带来损害，影响社会政治稳定，影响党和国家的长治久安。”他强调：“我们要借鉴人类政治文明的有益成果, 但绝不能照搬模式。世界上一些发展中国家盲目照搬模式,导致了严重的社会政治后果, 这方面的教训我们一定要引为警戒。”⑦关于社会主义民主的实现程度与实现条件的关系，同志指出，建设社会主义政治文明是一个内容广泛的系统工程, 涉及政治思想、政治制度、行政治理、法制建设等方面,“需要我们进行多方面的长期努力”，“有领导、有步骤地全面加以推进”⑧。社会主义
民主的发展，有赖于经济的发展，广大干部和众文化教育水平、政治思想觉悟和道德素质的提高。他强调，必须坚持和发展社会主义政治思想, 用社会主义政治思想武装党员、教育人民，按照促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，扎扎实实地做好为逐步更充分地实现社会主义民主创造条件的各方面工作。
    在当前扩大基层民主的工作中，必须加强和改善党的领导，搞好党的基层组织建设，充分发挥党内民主对人民民主的示范和带动作用，注重分析和解决基层选举中出现的贿选现象等各种新情况和新问题，努力健全和完善保证人民众当家作主的各项制度。
    总之，扩大基层民主，发展和完善社会主义民主政治，最重要和最根本的是，必须以马列主义、思想、理论和 “三个代表”重要思想为指导, 坚持政治文明建设的社会主义方向，坚持和发展我国社会主义政治制度的特点和优势, 坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，努力健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保障人民依法行使民主选举、民主决策、民主治理和民主监督的权利，扎扎实实地推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。

参考书目：
①列宁：《列宁全集》，人民出版社，1958年版。
②：《文选》，人民出版社，1994年版。
③：《全面建设小康社会，开创中国特社会主义新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）》，人民出版社，2002年版。
④时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社，2001年版。
⑤冯继昌：“立法确立和规范职工民主治理”，《工人日报》，2003年4月25日。
⑥中共中心政策研究室主办：《学习与研究》，2003年第4期。
改革开放三十年的基层民主建设
王　瑾
2009-01-13
【内容摘要】改革开放以来,中国逐步建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层众性自治组织中,依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治,已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践,基层民主建设的制度化、规范化和程序化稳步推进,基层民主政治实践不断深化。但
必须看到,当前我国基层民主建设中依然存在着大量制约民主发展的因素。当然,中国基层民主政治的发展是一个“渐进”过程,而不是“急进”过程。特别是在中国这样积淀了两千年封建专制主义的土壤上,建设基层民主更是一个较为漫长的过程。
【关 键 词】改革开放　基层民主　成就　问题
改革开放以来,中国在经济领域逐步进行了由计划体制向市场体制的转轨,由此带来了中国社会阶层结构的深刻变动,一个逐渐成型的市民社会正在悄然兴起。与此相适应,中国的政府管理体制和管理方式也逐步进行了调整,以适应不断变化的社会和经济状况,而其中最具有代表意义的变化和调整,莫过于中国基层民主的兴起和发展。 
一、改革开放以来基层民主的发展成就与意义
目前,中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层众性自治组织中,依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治,已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践,基层民主建设的制度化、规范化和程序化稳步推进,基层民主政治实践不断深化。与此同时,城乡基层政权的建设也稳步推进,县乡人取得突破性进展,政务公开也不断向纵深发展。这主要体现在以下几个方面:
(一)农村基层民主建设
经过多年的探索和实践,中国共产党领导亿万农民到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径,这就是实行村民自治。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。
1.民主选举。按照宪法、村民委员会组织法等法律法规,由村民直接选举或罢免村民委员会成员。中国宪法规定了村民委员会作为农村基层众性自治组织的法律地位。中国的村民委员会组织法,对村民委员会的性质、职能、产生程序和任期等相关问题作了明确规定,使农村基层民主自治走上健康发展的轨道。目前,全国31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法,使村民自治有了更加具体的法律法规保障。村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成,每届任期三年。在选举过程中,村民委员会成员候选人由村民直接提名和参加投票选举,当场公布选举结果,做到公正、公开、公平。民政部的最新数据显示,2005—2007年这一轮村委会换届选举中,623690个村已完成选举,全国平均选举完成率达99153%。截至2007年,中国农村已建立起62万多个村民委员会,村委会选举的全国平均参选率在90%以上。①
2.民主决策。凡涉及村民利益的重要事项,都由村民会议或村民代表会议讨论,按多数人的意见做出决定。鉴于中国农村千差万别,村庄规模大小不一,在一些人数较多、居住分散的村庄,村民会议面临难组织、难召开、
难议决的实际困难,通过设立村民代表会议,较好地解决了这个问题。截至目前,我国96%的农村已经建立了实施民主决策的村民会议或村民代表会议制度。②
3.民主管理。依据国家法律法规和有关政策,结合本地实际情况,由全体村民讨论制定或修改村民自治章程或村规民约。村民委员会和村民按照被形象地称为“小宪法”的自治章程,实行自我管理、自我教育和自我服务。目前,中国80%以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约,91%的农村建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度。③
4.民主监督。村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式,监督村民委员会工作情况和村干部行为。特别是村务公开,得到了村民的普遍欢迎。
来自民政部的最新统计显示,截至2007年底,全国绝大多数农村和城市已经进行了6次以上的村(居)民委员会换届选举。④村民自治从探索试点到面上展开,从思想认识分歧较多到思想认识逐步统一,从具体操作办法不规范到逐步规范,不断走向成熟。
(二)城市基层民主建设
目前,我国城市基层民主建设已步入新的发展时期,全国城市社区建设正在由点到面,由大城市向中小城市,由
东部发达地区向西部发展中地区全面展开,并在健全社区民主选举、发挥社区服务功能等方面取得了明显成效。
1.民主选举。城市社区选举的形式经历了由候选人提名到自荐报名,由等额选举到差额选举,由间接选举到直接选举,并打破了地域和身份的限制,民主程度不断提高。⑤通过直选成立的社区居民委员会呈现出年轻化、知识化和职业化的趋势。
2.民主决策。社区居民是民主决策的主体,通过社区居民会议、协商议事会、听证会等有效形式和渠道,对社区内的公共事务进行民主决策。
3.民主管理。全国26个国家级实验区和一百多个省级实验区,都通过省、市、区、街道等各级文件,对社区民主管理内容以及居委会的职权有较为明确的规定,涉及到社区经济、政治、文化生活的方方面面。概括地讲,居委会民主管理的内容主要有:社区服务、社区财务和财产的管理、社区环境、社区卫生、社区文化和教育、社区治安等六项直接关系到社区居民切身利益的事务。
4.民主监督。目前各地的社区建设中,通过设立监督主体、明确监督内容、定期开展监督活动和建立惩罚性的机制,社区民主监督机制己经初步形成。一般来说,民主监督主体主要是社区协商议事委员会。民主监督的
主要内容是居务公开。民主评议是民主监督的又一重要内容。民主评议推进了政府职能转变,理顺了政府与社区自治组织之间的指导和协助关系,建构了以自治社区为平台的政府依法行政和社区依法自治相结合、政府与社区互补双赢的城市基层社会自治体系。截止2007年底,全国设有居委会(社区居委会)811万个。⑥以社区居民自治为核心的城市基层民主建设已显现出强大的生命力和巨大的社会效益改革开放的性质,成为社会主义市场经济条件下城市管理工作的重要基础和促进城市现代化建设的重要推动力。

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